Sécurité européenne : ce que les émissaires de Trump discuteront avec Poutine à Moscou

Les exigences de Poutine envers l'OTAN

Moscou n'a pas encore publié ses conditions pour un nouvel accord sur la sécurité européenne. Mais les demandes formulées deux mois avant l'invasion de l'Ukraine donnent une indication claire de ce que Poutine pourrait mettre sur la table.

En décembre 2021, la Russie a présenté à Washington et à l'OTAN des projets d'accords appelant à des changements radicaux dans l'architecture de sécurité européenne de l'après-guerre froide. Elle voulait un arrêt juridiquement contraignant de l'élargissement de l'OTAN, en particulier l'adhésion de l'Ukraine, et des restrictions sur les troupes et l'activité militaire des alliés en Europe de l'Est. Certaines dispositions auraient de fait ramené la présence militaire de l'OTAN à sa position de 1997, avant l'adhésion de la Pologne, de la Hongrie et de la République tchèque à l'alliance.

Les propositions auraient limité la capacité de l'OTAN à renforcer ses membres orientaux et restreint la coopération militaire avec des pays extérieurs à l'alliance.

Les négociateurs russes sont revenus à ces exigences lors des discussions de cette semaine à Abou Dhabi. Selon Axios, ils ont soutenu que Poutine avait envahi l'Ukraine parce que l'administration Biden n'avait pas répondu aux préoccupations de sécurité de Moscou en 2021. En réalité, Washington et l'OTAN avaient remis des réponses écrites le 26 janvier 2022, proposant des discussions sur le contrôle des armements, le déploiement de missiles et la transparence militaire, tout en rejetant toute limite à la liberté des pays de choisir leurs alliances.

Les Américains auraient indiqué à leurs homologues russes que beaucoup de choses avaient changé depuis. Ils ont demandé à Moscou de préparer de nouvelles propositions, incluant cette fois les mesures que la Russie elle-même prendrait pour apaiser les tensions et rassurer les gouvernements européens sur son absence d'intention de les attaquer.

Une approche possible s'est dessinée mercredi. Un haut responsable du ministère russe des Affaires étrangères, Alexey Drobinin, a suggéré que Moscou pourrait négocier des accords de non-agression séparés avec des membres individuels de l'OTAN.

Il a présenté trois options : des traités d'assistance mutuelle similaires aux accords de la Russie avec la Biélorussie et la Corée du Nord, des engagements politiques de ne pas soutenir les adversaires de l'autre partie pendant un conflit, et des pactes bilatéraux de non-agression. Selon la dernière option, des pays de l'OTAN pourraient recevoir de la Russie des assurances de sécurité supplémentaires.

Drobinin n'a pas précisé quels gouvernements Moscou pourrait approcher ni ce qu'elle exigerait en échange. De tels accords pourraient s'avérer controversés s'ils limitaient l'assistance à d'autres membres de l'OTAN ou entraient en conflit avec les engagements de défense collective de l'alliance.

Washington semble disposé à discuter d'un règlement plus large, même si rien n'indique qu'il ait accepté les exigences antérieures de la Russie. Selon Axios, l'administration Trump souhaite que les discussions sur l'Ukraine et la sécurité européenne se déroulent en parallèle, tout accord plus large ne devant prendre effet qu'après un règlement de paix.

Des responsables américains ont assuré aux gouvernements européens que Washington ne conclurait pas d'accord sans leur consentement et celui de l'Ukraine, ni n'accorderait à Moscou un droit de veto sur les décisions de défense de l'Europe. Ils souhaitent également que Poutine accepte que des représentants européens rejoignent le prochain cycle de négociations.

Abou Dhabi dans l'impasse

La visite à Moscou fait suite à deux jours de négociations sous médiation américaine à Abou Dhabi les 10 et 11 novembre, les premières discussions directes entre délégations ukrainienne et russe en neuf mois.

L'Ukraine a envoyé une équipe dirigée par Rustem Umerov, chef de son service de renseignement extérieur, tandis que le conseiller présidentiel Vladimir Medinsky représentait Moscou. Kushner et Witkoff ont assuré la médiation aux côtés du général Alexus Grynkewich, commandant du Commandement européen des États-Unis.

Le principal résultat a été un accord de principe sur un vaste échange de prisonniers. Kushner a déclaré qu'il pourrait devenir la plus grande libération humanitaire depuis le début de l'invasion à grande échelle de la Russie. Zelenskyy avait auparavant évoqué un échange de 1 000 prisonniers de chaque côté, pouvant monter jusqu'à 1 500. Les chiffres définitifs et le calendrier restaient non confirmés.

Sur les questions susceptibles de mettre fin à la guerre, peu de progrès ont été enregistrés.

La Russie exige toujours que les forces ukrainiennes se retirent de tout le Donbass, y compris des zones que Moscou n'a pas réussi à conquérir. Kyiv refuse et veut que les combats cessent le long de la ligne de front actuelle avant que des discussions sur les territoires occupés ne commencent.

Kushner a reconnu la difficulté, déclarant qu'il n'y avait "no trust right now between the sides". Il a comparé les tentatives d'organiser une rencontre directe entre Poutine et Zelenskyy à l'effort de "pushing a boulder uphill".

Le négociateur ukrainien Davyd Arakhamia a déclaré à Axios que la délégation russe était arrivée avec des instructions strictes, rendant les premiers échanges difficiles. Les discussions sont finalement devenues plus constructives, mais aucune des deux parties n'a modifié sa position sur le territoire.

La participation européenne s'est révélée être une autre source de friction. Des diplomates de Grande-Bretagne, de France, d'Allemagne et d'Italie, rejoints par des représentants de l'UE et de l'OTAN, ont tenu des consultations séparées avec des responsables américains et ukrainiens. Les Russes ont refusé de les rencontrer.

Medinsky a accusé les gouvernements européens d'encourager l'Ukraine à poursuivre le combat. Il a toutefois aussi soutenu que les arrangements de sécurité de l'Europe, établis après la Seconde Guerre mondiale, ne fonctionnaient plus et devaient être reconsidérés.

Le porte-parole du Kremlin, Dmitry Peskov, a ensuite suggéré que des représentants européens pourraient finir par rejoindre les négociations, tout en critiquant leurs positions sur la guerre. Kushner compte soulever leur participation auprès de Poutine.

Entre-temps, les attaques russes se sont poursuivies. Des responsables ukrainiens ont signalé des frappes sur six sous-stations électriques pendant les discussions d'Abou Dhabi, tandis qu'une attaque contre un marché dans la région d'Odesa a tué trois personnes.

Le Donbass contre des garanties ?

Dans une interview accordée cette semaine à la chaîne danoise DR Nyheder, Zelenskyy a révélé que des négociateurs américains avaient demandé si l'Ukraine pouvait céder le Donbass en échange de garanties de sécurité s'apparentant à une protection de l'OTAN.

Sa réponse a été de s'interroger sur ce que ces garanties signifieraient concrètement.

"What will you do if we have security guarantees, but not NATO?" a demandé Zelenskyy, rappelant sa conversation avec des responsables américains.

Washington voulait une réponse claire sur le territoire, a-t-il soutenu, tout en laissant la protection proposée insuffisamment définie. Kyiv a demandé à plusieurs reprises aux gouvernements occidentaux de préciser ce qu'ils feraient en cas de nouvelle attaque russe : quels pays fourniraient une assistance militaire, à quelle vitesse ils réagiraient et s'ils aideraient à défendre l'espace aérien ukrainien.

L'Ukraine a des raisons de se méfier de promesses dépourvues de mécanismes d'application clairs. Aux termes du Mémorandum de Budapest de 1994, la Russie, les États-Unis et la Grande-Bretagne ont fourni des assurances de sécurité en lien avec la décision de Kyiv de renoncer aux armes nucléaires héritées de l'Union soviétique. Ces assurances comprenaient des engagements à respecter la souveraineté et les frontières de l'Ukraine.

La Russie a ensuite occupé la Crimée en 2014 et lancé son invasion à grande échelle en 2022.

Zelenskyy a également averti que céder les parties du Donbass encore contrôlées par l'Ukraine reviendrait à abandonner des positions défensives établies sans aucune certitude que Moscou respecterait un futur accord. Poutine pourrait profiter d'un règlement pour reconstruire ses forces, craint le président ukrainien, avant de tenter une nouvelle offensive.

Il a cité les déclarations antérieures du Kremlin selon lesquelles il voulait simplement protéger le Donbass, qui ont précédé la tentative russe de prendre Kyiv.

Le point de départ privilégié de l'Ukraine reste un cessez-le-feu le long de la ligne de front existante. Les différends territoriaux pourraient ensuite être traités par la diplomatie, sans exiger que les troupes ukrainiennes se retirent des zones qu'elles contrôlent encore. Les questions de souveraineté, de surveillance et d'avenir des territoires occupés resteraient en suspens.

Kyiv souhaite également que l'Europe soit associée à l'élaboration de toute garantie de sécurité.

S'exprimant mercredi à Dublin aux côtés du Premier ministre irlandais Micheál Martin, Zelenskyy a déclaré que mettre fin à la guerre sans participation européenne serait à la fois injuste et impossible. Il a exhorté les dirigeants européens à désigner avant la fin novembre une personne habilitée à les représenter.

Zelenskyy devrait rencontrer Kushner et Witkoff à Dublin après leurs discussions avec Poutine. Beaucoup dépendra de la question de savoir si les Américains reviennent avec autre chose que les exigences territoriales existantes de Moscou.

Qui parle pour l'Europe ?

Les dirigeants de plus de 45 pays se réunissent jeudi à Dublin pour le sommet de la Communauté politique européenne, où l'Ukraine et la menace plus large que représente la Russie figurent en tête de l'ordre du jour.

Pour la Pologne et les États baltes, la perspective de revenir sur les exigences de Moscou de 2021 est particulièrement préoccupante. Ces pays ont passé des années à renforcer leurs défenses et à rechercher une présence plus importante de l'OTAN. Toute restriction sur les troupes alliées, les exercices ou les infrastructures militaires pourrait affecter directement leur sécurité.

Les responsables européens rejettent également l'argument du Kremlin selon lequel le continent aurait besoin d'un système de sécurité entièrement nouveau.

"We have European security architecture in place", a déclaré la cheffe de la diplomatie de l'UE, Kaja Kallas, lors de la réunion du G7 à Paris cette semaine.

La Russie, a-t-elle soutenu, est le pays qui viole les arrangements existants. Toute négociation doit donc impliquer des concessions de la part de Moscou.

Le ministre allemand des Affaires étrangères, Johann Wadephul, a adopté une ligne similaire, appelant à un respect renouvelé des accords, notamment l'Acte final d'Helsinki de 1975, la Charte de Paris de 1990 et le Mémorandum de Budapest de 1994. Ces documents affirment des principes tels que l'intégrité territoriale, l'égalité souveraine et le règlement pacifique des différends — des engagements que la Russie a violés en envahissant l'Ukraine.

La présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a insisté sur le fait que des négociations de fond sur la sécurité future de l'Europe devraient suivre un accord mettant fin à la guerre et inclure les gouvernements européens.

Il existe toutefois une certaine flexibilité quant au moment où les discussions peuvent commencer. Selon Axios, des responsables européens à Abou Dhabi ont accepté que des discussions préliminaires sur l'Ukraine et la sécurité au sens large puissent se tenir simultanément, à condition qu'aucune décision finale concernant l'Europe ne soit prise avant un règlement de paix.

Le problème le plus immédiat est de trouver quelqu'un capable de parler au nom du continent.

La Première ministre italienne Giorgia Meloni s'est récemment plainte auprès du président du Conseil européen, António Costa, que les initiatives diplomatiques concurrentes donnaient de l'UE l'image d'un ensemble "all over the place". Sa critique faisait suite à des contacts séparés avec Moscou du président finlandais Alexander Stubb et du Premier ministre norvégien Jonas Gahr Støre, parallèlement à des discussions impliquant Washington, les capitales européennes et la Coalition des volontaires.

Kushner a reconnu le problème après les négociations d'Abou Dhabi. Il a plaisanté en disant que choisir un représentant européen unique pourrait être plus difficile que de convaincre la Russie d'en accepter un.

Costa devrait discuter de la question avec les dirigeants de l'UE à Dublin vendredi. Quiconque prendrait ce rôle devrait tenir compte des intérêts de pays extérieurs à l'UE, notamment la Grande-Bretagne et la Norvège, ainsi que des engagements existants de l'OTAN.

Le ministre polonais des Affaires étrangères, Radosław Sikorski, a mis en garde contre le fait que Washington et Moscou décident de l'avenir de l'Europe sans implication européenne.

Il existe des domaines où un accord avec la Russie pourrait être possible. Des limites réciproques aux déploiements de missiles, une plus grande transparence sur les exercices militaires et des mesures visant à prévenir des incidents dangereux ont tous figuré dans de précédentes discussions sur le contrôle des armements.

Une interdiction permanente de l'élargissement de l'OTAN ou des restrictions sur les déploiements alliés en Europe de l'Est seraient bien plus difficiles à accepter. De telles conditions limiteraient des choix de défense que les gouvernements européens considèrent comme leur appartenant.

Natia Seskuria, chercheuse principale à l'Institut royal des services unis, a averti que Moscou pourrait utiliser le débat sur la sécurité européenne pour reléguer l'Ukraine au second plan et exploiter les divergences entre Washington et les capitales européennes.