La Croatie fixe huit conditions à l'adhésion du Monténégro à l'UE : Zagreb oppose son veto au calendrier de 2026

Le texte initial du projet de conclusions du sommet appelait à un accord sur la clôture provisoire de tous les chapitres de négociation d'ici la fin de 2026 et exhortait à une finalisation rapide du traité d'adhésion du Monténégro.

À la suite de l'intervention diplomatique confirmée par le Premier ministre croate Andrej Plenković, les conclusions révisées se contentent de prendre acte des travaux techniques en cours et mentionnent l'intention de la présidence irlandaise du Conseil de l'UE de poursuivre des clôtures provisoires de chapitres, sous réserve de la mise en œuvre des réformes structurelles nécessaires.

Huit règles d'engagement

La Croatie a soumis un document officiel aux États membres de l'UE, à la Commission européenne et au Conseil européen, détaillant huit exigences bilatérales précises.

Le Monténégro doit satisfaire à ces demandes pour obtenir l'approbation formelle de Zagreb durant le processus d'adhésion.

Selon les traités de l'Union européenne, l'ouverture et la clôture provisoire des chapitres de négociation, ainsi que la ratification finale de tout traité d'adhésion, requièrent l'unanimité de tous les États membres.

En s'appuyant sur cette exigence procédurale, la Croatie a lié le calendrier d'intégration du Monténégro à la résolution de différends historiques, juridiques, financiers et territoriaux de longue date, issus de la dissolution de l'ex-Yougoslavie au début des années 1990.

La réponse officielle de Podgorica et l'équilibre de sa position

En réponse à la pression diplomatique de Zagreb, les dirigeants monténégrins soutiennent que l'orientation stratégique globale du pays reste ancrée dans l'objectif d'une adhésion pleine et entière à l'UE d'ici 2028.

Le Premier ministre monténégrin Milojko Spajić et les responsables de la politique étrangère ont souligné que Podgorica reste activement engagée dans des consultations bilatérales de routine avec ses homologues croates afin de traiter les questions ouvertes dans un esprit de bon voisinage.

Si les autorités monténégrines reconnaissent la complexité des questions liées aux héritages historiques, elles insistent sur le fait que les réformes techniques et le respect des critères standards de l'UE doivent continuer de constituer la base des progrès de la négociation, en mettant en garde contre la politisation du processus technique d'élargissement.

L'instrumentalisation de l'acquis

Les huit conditions croates sont directement intégrées au cadre de l'acquis communautaire de l'UE, ciblant spécifiquement le chapitre 23, qui régit le pouvoir judiciaire et les droits fondamentaux, et le chapitre 31, qui traite de la politique étrangère, de sécurité et de défense.

Six des demandes relèvent du chapitre 23, tandis que les deux autres relèvent du chapitre 31. Cette classification spécifique oblige le Monténégro à traiter ces questions bilatérales pour satisfaire aux critères formels établis pour la clôture de ces chapitres de négociation respectifs.

Les demandes classées sous le chapitre 23 comprennent une compensation financière pour plus de 300 détenus du camp de Morinj, la visibilité permanente garantie de la plaque commémorative de Morinj, le changement de nom de la piscine municipale de Kotor, une pleine coopération pour localiser 14 citoyens croates disparus, des poursuites pour crimes de guerre menées selon les principes de la responsabilité du commandement, et la restitution formelle de biens immobiliers et de propriétés saisis.

Les deux conditions classées sous le chapitre 31 portent sur le retour physique du navire-école à voile Jadran, ainsi que sur environ 2,7 milliards de dollars d'actifs militaires contestés, et sur la confirmation formelle de la délimitation de la frontière terrestre et maritime selon les normes juridiques établies par la Commission Badinter.

Régler les comptes de 1991

Les exigences humanitaires et de préservation historique du chapitre 23 découlent directement des opérations militaires menées par les forces yougoslaves entre 1991 et 1992.

La première condition exige que le Monténégro verse une compensation financière à plus de 300 citoyens croates détenus au camp de détention de Morinj, situé au Monténégro, entre octobre 1991 et août 1992.

La deuxième condition impose la visibilité permanente d'une plaque commémorative érigée sur le site de l'ancien camp de Morinj. Les autorités croates exigent le retrait complet des panneaux métalliques structurels qui permettaient auparavant de dissimuler la plaque commémorative aux regards du public.

Mémoire, noms et justice

La troisième condition concerne les infrastructures publiques et la politique mémorielle au Monténégro.

La Croatie exige le changement de nom de la piscine municipale située à Kotor.

L'équipement sportif porte actuellement le nom de Zoran Gopčević, ancien joueur international de water-polo qui a exercé les fonctions de gardien au camp de détention de Morinj pendant le conflit.

Cette désignation actuelle a conduit des équipes croates de water-polo à refuser de participer à des matchs officiels organisés dans l'enceinte de Kotor.

La quatrième demande impose une coopération complète et sans réserve des autorités monténégrines pour localiser et déterminer le sort de 14 citoyens croates disparus lors des opérations militaires du début des années 1990.

La cinquième demande porte sur la responsabilité judiciaire et la réforme juridique. Elle exige que les organes de poursuite monténégrins enquêtent sur les responsables de crimes de guerre commis lors du conflit du début des années 1990 et les poursuivent, en appliquant spécifiquement des normes juridiques incluant la responsabilité du commandement.

Biens immobiliers et restitution

Les différends économiques et la restitution d'actifs physiques constituent le reste des demandes couvrant les chapitres 23 et 31.

La sixième demande exige que le Monténégro règle les revendications foncières en suspens découlant de la privation illégale de biens immobiliers et d'actifs privés appartenant à des familles croates au début des années 1990.

Le document officiel soumis par la Croatie note que, si certaines propriétés ont été restituées à leurs anciens propriétaires — principalement des membres de la minorité albanaise du Monténégro —, les disparités dans la restitution des biens soulèvent des préoccupations juridiques quant à l'égalité de traitement devant la loi pour tous les ayants droit.

Le différend de 2,7 milliards de dollars sur la frégate

La septième demande, relevant du chapitre 31, porte sur un différend majeur concernant le matériel militaire fédéral et le matériel naval.

Parmi ces actifs physiques figure en premier lieu le navire-école historique à voile Jadran.

Initialement basé à Split au sein de la flotte navale de l'ex-Yougoslavie, le navire se trouvait dans un chantier naval au Monténégro pour un entretien de routine lorsque les hostilités ont commencé en 1991, et il est resté depuis en possession du Monténégro. Zagreb soutient que, selon les principes juridiques régissant la répartition des anciens actifs militaires fédéraux, le Jadran revient légitimement à la Croatie.

En outre, la soumission croate élargit cette demande à tous les autres équipements militaires pris sur le territoire croate pendant le conflit et restant sous contrôle monténégrin.

Les estimations officielles croates évaluent la valeur financière totale de ces actifs militaires contestés à environ 2,7 milliards de dollars, ce qui en fait l'une des questions économiques les plus importantes entre les deux États.

Redessiner la carte de l'Adriatique

La huitième demande concerne la délimitation formelle de la frontière terrestre et maritime entre la Croatie et le Monténégro. Zagreb exige que Podgorica confirme la frontière bilatérale sur la base des limites administratives internes qui existaient entre les républiques constitutives de la République fédérative socialiste de Yougoslavie.

Ces frontières internes ont été formellement reconnues comme frontières internationales à la suite des décisions juridiques de la Commission d'arbitrage de la Conférence sur la Yougoslavie, communément appelée Commission Badinter.

Établie par la Communauté européenne en 1991, la Commission Badinter a déterminé que la dissolution de la Yougoslavie devait suivre le principe de l'uti possidetis juris, transformant les anciennes limites administratives internes en frontières internationales, sauf accord contraire.

Zagreb soutient que l'adoption formelle de cette ligne frontière est une condition préalable obligatoire à la normalisation des relations diplomatiques bilatérales.

Faire dérailler l'objectif de 2028

Le Monténégro fait figure d'État candidat avancé dans les Balkans occidentaux, s'étant fixé pour objectif d'achever ses réformes structurelles et d'obtenir une adhésion pleine et entière à l'Union européenne d'ici 2028. La suppression de l'échéance de 2026 pour les clôtures provisoires de chapitres modifie directement ce calendrier opérationnel.

Si la Commission européenne évalue les progrès d'adhésion au moyen d'évaluations techniques de la conformité institutionnelle, économique et administrative à l'acquis communautaire, l'architecture de l'adhésion permet aux États membres d'introduire des conditions bilatérales. L'intégration des exigences nationales croates dans les chapitres 23 et 31 déplace l'axe procédural du cadre de négociation du Monténégro vers la résolution des héritages historiques.

Le dilemme de l'unanimité

Cette dynamique illustre un élément structurel récurrent de l'élargissement de l'Union européenne : la capacité des États membres existants à utiliser leur droit de veto pour obtenir des solutions juridiques, financières et territoriales bilatérales de la part des États candidats avant leur adhésion.

Par conséquent, les pays candidats de la région restent soumis à la fois aux critères de réforme multilatéraux fixés par les institutions européennes et aux demandes bilatérales spécifiques imposées par les États membres voisins.

L'impact stratégique sur les principales parties prenantes de ce processus reflète ce déplacement du pouvoir institutionnel.

Pour la Croatie, ces actions établissent un levier juridique contraignant au sein des cadres de négociation de l'UE afin d'obtenir le retour de 2,7 milliards de dollars d'actifs, la restitution de biens et une délimitation frontalière formelle.

Pour le Monténégro, l'évolution se traduit par la suppression de son échéance de négociation de 2026, ce qui contraint le pays à absorber des coûts de conformité importants pour préserver son objectif global d'adhésion à l'UE en 2028.

Pour la Commission européenne et le Conseil européen, les calendriers techniques d'adhésion deviennent subordonnés aux vetos unanimes des États membres concernant des différends historiques.

Le calcul à haut risque de Podgorica

Pour le gouvernement de Podgorica, satisfaire aux huit conditions croates implique des ajustements juridiques, financiers et de politique intérieure importants. Répondre aux exigences du chapitre 23 nécessite une action des poursuites sur des crimes de guerre historiques, l'allocation de fonds publics pour l'indemnisation des détenus, la mise en œuvre de cadres de restitution de biens et l'adoption de décisions municipales concernant des monuments publics et des noms d'équipements.

Parallèlement, résoudre les conditions du chapitre 31 implique d'entamer des négociations formelles sur la confirmation de la frontière et de négocier la répartition ou le retour d'actifs militaires de grande valeur.

Pour le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne, gérer la trajectoire d'adhésion du Monténégro exige de concilier l'élan institutionnel avec les règles d'unanimité des États membres. Si la présidence irlandaise du Conseil de l'UE maintient son intention déclarée de faire progresser les clôtures provisoires de chapitres lorsque les conditions de réforme sont remplies, le contrôle global du calendrier reste lié à un accord bilatéral entre Zagreb et Podgorica.