L'adhésion du Monténégro à l'UE menacée alors que la Croatie exige le règlement des différends bilatéraux

Pour Bruxelles, l'impasse ravive un mal de tête structurel persistant. Pour le Monténégro, elle expose la politique interne fragile d'un État candidat tentant de s'aligner sur les institutions européennes tout en étant accablé par les inimitiés persistantes des années 1990.

Un catalogue de griefs non résolus

Les demandes de Zagreb couvrent un mélange précis de questions matérielles, juridiques et symboliques. Au centre du différend se trouve l'héritage du siège de Dubrovnik par l'armée yougoslave en 1991, durant lequel des civils croates et des prisonniers militaires ont été détenus et maltraités au camp de détention de Morinj au Monténégro.

La Croatie exige une compensation financière directe pour les détenus survivants du camp, de nouveaux efforts pour retrouver 14 citoyens croates toujours portés disparus depuis la guerre, et la poursuite systématique des crimes de guerre non traités.

Au-delà de la responsabilité en temps de guerre, la liste s'étend aux actifs territoriaux et à la politique mémorielle locale. Une question centrale reste la délimitation permanente de la frontière maritime à la péninsule de Prevlaka, qui contrôle l'accès aux bouches de Kotor, actuellement régie uniquement par un accord provisoire conclu en 2002. Parallèlement, des familles croates continuent de réclamer le règlement de demandes immobilières de longue date concernant des biens au Monténégro qui ont été saisis ou jamais restitués. Pour compliquer encore les choses, il y a le différend sur le Jadran, un voilier historique de 1933 immatriculé à Split avant la guerre, qui était amarré à Tivat lors de la désintégration de la Yougoslavie et reste aux mains du Monténégro. Enfin, des frictions symboliques persistent autour de la préservation d'une plaque commémorative à l'ancien camp de Morinj ainsi que du renommage d'une piscine publique à Kotor actuellement nommée d'après Zoran Gopčević, un ancien gardien de camp.

Isolément, plusieurs de ces questions semblent gérables par le biais de commissions bilatérales standard. Ensemble, elles représentent un obstacle diplomatique à enjeux élevés que Podgorica ne peut pas facilement démanteler sans déclencher de graves répercussions internes.

Alignement technique face à une politique unanime

Pendant des années, le cadre d'élargissement de la Commission européenne a été compris principalement comme un exercice administratif. Les nations candidates adoptaient les 150 000 pages de l'acquis communautaire, réformaient leurs systèmes judiciaires, ajustaient les régulateurs économiques et attendaient le feu vert de Bruxelles.

Ce modèle procédural a de plus en plus cédé la place à un conditionnement politique. Étant donné que chaque étape majeure du processus d'adhésion nécessite l'approbation unanime de tous les États membres actuels, chaque capitale détient un levier total sur les candidats.

La position de la Croatie est ancrée dans le cadre de négociation officiel pour le Monténégro, qui stipule explicitement que les relations de bon voisinage et la résolution des conflits bilatéraux sont des conditions préalables obligatoires à l'entrée. L'Union européenne a longtemps maintenu qu'elle n'importerait pas de différends frontaliers ou territoriaux non résolus dans le bloc. En invoquant ce principe, Zagreb présente ses demandes non comme une obstruction nationale, mais comme l'application stricte des normes européennes établies.

Ce levier place l'administration du Premier ministre Milojko Spajić à Podgorica dans une position précaire. Pour satisfaire Zagreb, le gouvernement de Podgorica doit faire des concessions sur des récits historiques que des parties de sa propre majorité parlementaire rejettent fermement. Les factions politiques pro-serbes et pro-russes au sein de la coalition monténégrine résistent à l'acceptation de la responsabilité historique du conflit des années 1990, considérant les concessions à Zagreb comme une capitulation.

Pourtant, refuser les conditions de la Croatie garantit une impasse institutionnelle, gelant le statut de candidat du Monténégro alors qu'il approche de la ligne d'arrivée.

L'élargissement du veto à l'adhésion

La dynamique qui se joue entre Zagreb et Podgorica s'inscrit dans un schéma plus large en Europe du Sud-Est. Le processus d'élargissement s'est à plusieurs reprises transformé en arène pour régler des comptes historiques.

La Slovénie a précédemment utilisé les différends frontaliers dans la baie de Piran pour bloquer les négociations d'adhésion de la Croatie à l'UE pendant des années. Plus récemment, la Bulgarie a invoqué des différends identitaires, linguistiques et minoritaires pour empêcher la Macédoine du Nord d'ouvrir des négociations formelles.

Dans le modèle traditionnel d'adhésion à l'UE, les réformes techniques, l'alignement judiciaire et l'intégration économique étaient présumés mener directement à l'entrée dans l'Union. Dans les réalités opérationnelles actuelles, ce chemin est interrompu par des États membres individuels exerçant leur veto bilatéral pour exiger le règlement de revendications historiques, frontalières et de propriété avant que l'entrée puisse être approuvée.

Pour les États membres existants, la fenêtre d'adhésion représente leur pic absolu de levier politique. Une fois qu'un État candidat entre dans l'Union, ses voisins perdent leur principal mécanisme pour forcer des concessions sur les différends frontaliers ou les compensations historiques. Zagreb est bien conscient que son pouvoir de négociation disparaît dès que le Monténégro prendra place au Conseil européen.

À l'inverse, pour les capitales qui restent sceptiques quant à l'admission de nouveaux membres dans le bloc, les différends bilatéraux servent un objectif utile. Les gouvernements européens hésitants sur l'élargissement peuvent laisser les différends régionaux bloquer les nations candidates sans avoir à exercer eux-mêmes un veto direct et controversé à Bruxelles.

Les réseaux de la société civile régionale, y compris des projets soutenus par les Open Society Foundations – Balkans occidentaux, ont tenté d'établir des canaux de médiation alternatifs pour empêcher ces différends historiques de stopper complètement l'intégration des Balkans occidentaux. Mais la diplomatie non gouvernementale peine à rivaliser avec les politiques électorales nationales.

Dilemmes stratégiques à Podgorica

Alors que 2026 progresse, l'horloge diplomatique tourne contre le Monténégro. L'insistance de Zagreb pour que le dialogue reprenne immédiatement laisse peu de place au retard.

Si Podgorica accepte de régler la frontière maritime près de Prevlaka, de restituer le Jadran et de renommer les infrastructures publiques à Kotor, Spajić risque de déstabiliser sa coalition politique chez lui. S'il résiste, le Monténégro risque de perdre son statut de moteur régional, signalant au reste des Balkans occidentaux que la conformité procédurale avec Bruxelles n'offre aucune garantie de progrès.

Le différend expose le paradoxe central de la politique actuelle d'élargissement de l'UE. Alors que Bruxelles souligne à plusieurs reprises l'urgence stratégique d'intégrer les Balkans occidentaux dans le giron européen pour contrer l'influence étrangère, les mécanismes d'entrée restent fermement entre les mains de capitales individuelles concentrées sur l'histoire locale.