EU-Diplomatieapparat unter Druck, während sich die Geopolitik verschiebt

Europas Außenpolitik steht vor einem institutionellen Umbau, der das Machtgleichgewicht in Brüssel verändern könnte. Der Europäische Auswärtige Dienst (EAD), geschaffen zur Koordinierung der diplomatischen Politik der EU, gerät zunehmend in die Kritik von Mitgliedstaaten, die das derzeitige System für schlecht gerüstet halten, um mit einem sich rasch wandelnden geopolitischen Umfeld fertigzuwerden.

Die EU-Außenbeauftragte Kaja Kallas hat die Unruhe nicht allein mit der Leistung des Dienstes selbst in Verbindung gebracht, sondern mit einem grundlegenden Wandel der internationalen Ordnung. Europa reagiert derzeit gleichzeitig auf Russlands Krieg gegen die Ukraine, Instabilität im Nahen Osten, einen härteren Kurs der USA und wachsenden wirtschaftlichen und technologischen Wettbewerb mit China. In diesem Umfeld wird die traditionelle Trennung zwischen Diplomatie, Handel, Entwicklungshilfe, Sicherheit und Technologiepolitik immer schwerer aufrechtzuerhalten.

Paris und Berlin drängen auf Änderungen am EAD

Der weitreichendste Vorschlag würde bedeuten, einige Funktionen des EAD unter die Europäische Kommission zu stellen. Frankreich und Deutschland drängen auf ein stärker integriertes außenpolitisches System, das diplomatische Entscheidungen wirksamer mit den wirtschaftlichen, handels- und technologiepolitischen Instrumenten der EU verbinden könnte.

Nach dem vorgeschlagenen Modell könnten einige Zuständigkeiten des EAD auf die zuständigen Kommissionsdienststellen übertragen werden, während ein diplomatischer Kern weiterhin Außenpolitik, Sicherheit, zivile Missionen und militärbezogene Aufgaben bearbeiten würde. Der Vorschlag sieht nicht vor, den EAD vollständig abzuschaffen, würde seine Rolle aber erheblich neu definieren.

Für die Befürworter der Reform ist das Hauptproblem die Doppelarbeit. Die Kommission kontrolliert bereits viele der Instrumente, die zunehmend als Teil der EU-Außenpolitik eingesetzt werden – von Handel und Sanktionen über Finanzhilfen bis hin zu digitaler Regulierung und Technologiepolitik. Die Aufteilung dieser Befugnisse auf verschiedene Institutionen kann es der EU erschweren, schnell zu reagieren, wenn sich Krisen zuspitzen.

Kallas widersetzt sich einer stärkeren Rolle der Kommission

Kallas hat die Notwendigkeit, das System zu modernisieren, nicht bestritten, lehnt jedoch ein Modell ab, in dem die Außenpolitik faktisch in der Kommission konzentriert würde. Die meisten Mitgliedstaaten, argumentiert sie, unterstützten weiterhin die bestehende institutionelle Struktur und seien zurückhaltend, ihren Einfluss auf die Ausrichtung der EU-Außenpolitik aufzugeben.

Ihre Position spiegelt eine grundlegende Einschränkung des Bündnisses wider: Außenpolitik bleibt ein Bereich, in dem nationale Regierungen nicht bereit sind, die volle strategische Kontrolle an supranationale Institutionen abzugeben. Eine Stärkung der Kommission könnte die EU-Außenpolitik zentralisierter machen, könnte aber auch Widerstand von Regierungen hervorrufen, die entschlossen sind, die Kontrolle über Entscheidungen zu Krieg, Sanktionen, Sicherheit und Beziehungen zu Großmächten zu behalten.

Der Streit über den EAD geht daher über administrative Effizienz hinaus. Er berührt eine viel breitere Frage: Wer sollte Europas Außenpolitik gestalten – die nationalen Regierungen über den Rat, die Kommission oder ein stärker integriertes System, in dem die Zuständigkeiten zwischen beiden geteilt werden?

Krieg und Großmachtkonkurrenz verändern die Diplomatie

Der EAD wurde in einem ganz anderen internationalen Umfeld geschaffen. Heute betreibt die EU zunehmend gleichzeitig Außenpolitik in militärischen, wirtschaftlichen, energetischen, technologischen und sanktionsbezogenen Bereichen. Russlands umfassender Krieg gegen die Ukraine hat gezeigt, wie eng diplomatische Entscheidungen heute mit Verteidigungsproduktion, Finanzen, Energiesicherheit und Technologiekontrollen verknüpft sind.

Die sich wandelnden transatlantischen Beziehungen fügen eine weitere Belastungsebene hinzu. Europäische Regierungen können nicht länger einfach davon ausgehen, dass die Vereinigten Staaten der alleinige externe Sicherheitsgarant des Kontinents und der wichtigste Koordinator der westlichen Antwort auf globale Krisen bleiben. Gleichzeitig nutzt China Handel, Investitionen und Technologie stärker als Instrumente geopolitischeEinflusses.

Deshalb sieht Kallas die derzeitige institutionelle Unruhe als Teil einer viel breiteren geopolitischen Transformation. Die Herausforderung für die EU besteht nicht mehr nur darin, wie sie im Ausland eine gemeinsame Position vertritt, sondern wie sie ihr wirtschaftliches Gewicht schnell genug in politischen und strategischen Einfluss umsetzen kann, um relevant zu sein.

Brüssel sucht ein neues außenpolitisches Modell

Die deutsch-französische Initiative hat eine breitere Debatte darüber eröffnet, wie europäische Diplomatie in einem Zeitalter permanenten geopolitischen Wettbewerbs aussehen sollte. Teile des EAD in die Kommission einzugliedern, würde engere Verbindungen zwischen Außenpolitik und Handel, Entwicklungshilfe, Digitalpolitik und wirtschaftlicher Sicherheit schaffen.

Ein vollständig zentralisiertes Modell bleibt jedoch unwahrscheinlich. Die Mitgliedstaaten haben wenig Neigung gezeigt, die Kontrolle über zentrale außenpolitische Entscheidungen abzugeben, während Kallas argumentiert hat, dass jede Konzentration externer Instrumente in der Kommission mit einer entsprechenden Stärkung der Rolle der Außenbeauftragten einhergehen müsste.