Kaja Kallas abandonne un nouveau groupe de défense de l'UE face à l'opposition des États membres

Le groupe proposé devait réunir d'éminentes personnalités politiques, d'anciens commandants militaires et des experts de l'industrie afin de combler les lacunes capacitaires et de relancer des programmes d'acquisition conjoints à l'arrêt. Conçu strictement comme une instance consultative informelle sans statut juridique formel, le groupe devait tenir sa première session de travail lundi à Bruxelles. Pourtant, les invités ont reçu dimanche soir un bref avis les informant que la réunion était annulée. Les capitales nationales étaient intervenues, invoquant un chevauchement inacceptable avec les structures militaires existantes et un empiètement sur les prérogatives souveraines en matière de défense.

Pour Kallas, à peine quelques semaines après son entrée en fonction en tant que chef de la diplomatie de l'UE, ce recul constitue un revers précoce embarrassant. Il démontre avec quelle vigueur les ministères nationaux de la Défense écraseront même les tentatives de centralisation symboliques du Service européen pour l'action extérieure (SEAE) — une capitulation qui arrange tout autant une Commission européenne de plus en plus affirmée.

Le point de vue des capitales nationales

La résistance au plan a été rapide, coordonnée et parfaitement prévisible. Les ministères de la Défense du continent ont perçu un réseau consultatif indépendant opérant sous l'égide du service diplomatique non comme une caisse de résonance utile, mais comme une mainmise territoriale déguisée en efficacité administrative.

Les capitales sceptiques, menées par les grandes puissances de l'UE, se sont plaintes en privé de l'absence totale de consultation préalable avant que l'initiative ne soit évoquée en Irlande. Les critiques ont fait valoir que la création d'un groupe de réflexion autonome sous l'autorité de Kallas risquait de créer un chaos administratif, sapant directement le bureau nouvellement créé du commissaire européen à la Défense, occupé par Andrius Kubilius. Pour plusieurs gouvernements nationaux, cette configuration ressemblait à une manœuvre politique délibérée du service diplomatique visant à construire une unité de stratégie rivale, hors du contrôle de la Commission et de la supervision intergouvernementale traditionnelle.

Il ne s'agit pas simplement de querelles bureaucratiques dans la bulle bruxelloise. Alors que les dirigeants européens prêchent régulièrement l'évangile de l'intégration sécuritaire sur les tribunes publiques, les gouvernements nationaux maintiennent une main de fer sur le déploiement des forces, le renseignement et les budgets d'acquisition. Permettre à la cheffe de la diplomatie de l'UE de réunir un panel non médiatisé de hauts gradés militaires a été perçu comme un pas vers une expansion institutionnelle que les capitales nationales n'étaient tout simplement pas disposées à tolérer.

La rapidité du recul de Kallas montre le peu de capital politique dont elle dispose actuellement dans ses nouvelles fonctions. Cela met également en lumière un défaut structurel permanent du poste de Haut Représentant. Alors que le service diplomatique détient le titre fondé sur les traités pour coordonner la politique étrangère et de sécurité, il lui manque de l'argent réel, des pouvoirs réglementaires statutaires et un levier exécutif. Le contrôle opérationnel des outils de la défense européenne s'est régulièrement déplacé vers la Commission européenne, où la Direction générale de l'industrie de défense et de l'espace (DG DEFIS) détient les cordons de la bourse.

Coincé entre des capitales souveraines gardant l'autorité opérationnelle et une Commission consolidant la politique industrielle, le service diplomatique se retrouve acculé.

La Commission avance ses pions

L'annulation ne se produit pas dans un vide institutionnel. Elle coïncide avec une poussée structurelle concertée des grands États membres pour freiner l'indépendance du chef de la diplomatie.

Fin du mois dernier, la France et l'Allemagne ont diffusé une proposition conjointe visant à remanier l'architecture de l'action extérieure de l'UE. Le plan envisage de placer le Haut Représentant et le SEAE sous la supervision directe et l'autorité hiérarchique de la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen. Paris et Berlin veulent modifier la décision du Conseil de 2010 qui a établi le corps diplomatique, afin d'éliminer explicitement ce qu'ils décrivent comme une « cacophonie institutionnelle » à Bruxelles.

Selon le plan franco-allemand, Kallas se verrait confier un portefeuille plus large et plus concret au sein de l'exécutif de la Commission. Elle obtiendrait une supervision directe de la politique de l'industrie de défense, du développement international et de l'aide humanitaire d'urgence. Mais cette empreinte administrative élargie s'accompagne d'une contrepartie politique significative. En échange de responsabilités opérationnelles élargies, von der Leyen aurait le dernier mot sur les décisions stratégiques de politique étrangère. Le corps diplomatique indépendant serait effectivement intégré dans la chaîne de commandement centrale de la Commission.

Le traité de Lisbonne de 2009 a délibérément conçu le Haut Représentant comme une construction hybride : à la fois vice-président de la Commission et diplomate indépendant représentant le Conseil des États membres. Cette conception visait à combler le fossé entre l'exécution supranationale et le consensus intergouvernemental.

En réalité, cet équilibre délicat s'est rompu au fil des crises successives. Tout au long de son premier mandat, von der Leyen a bâti une présidence exécutive puissante et centralisée, élargissant son empreinte à la défense commerciale, à la sécurité économique, à la politique de sanctions et aux calendriers d'élargissement. Les divergences politiques répétées entre la Commission et le service diplomatique sous le prédécesseur de Kallas, Josep Borrell — notamment sur la diplomatie au Moyen-Orient et les acquisitions de défense — ont convaincu Paris et Berlin que le service diplomatique devait être mis au pas.

Subordonner Kallas rationalise la prise de décision sous la formidable machine administrative de la Commission. Plus important encore pour les grandes puissances, cela garantit que les grandes priorités stratégiques restent fermement régies par le consensus intergouvernemental plutôt que par des initiatives diplomatiques indépendantes du SEAE.

Un bureau construit sur du sable mouvant

Une réalité plus dure se dessine dans le quartier européen à Bruxelles. L'idéal post-Lisbonne d'un service diplomatique indépendant forgeant une politique étrangère européenne unique depuis le centre est discrètement enterré.

Le pouvoir se concentre à deux pôles distincts et concurrents : la Commission, qui détient le budget et la machinerie réglementaire, et les capitales nationales, qui détiennent les troupes, les vetos et l'autorité souveraine. Manquant à la fois de muscle financier et de poids constitutionnel, le SEAE risque de devenir un spectateur institutionnel dans les domaines politiques mêmes qu'il était censé diriger.

L'ironie de cette lutte de pouvoir est frappante. Une coalition de onze États membres — dont l'Allemagne, la France, l'Espagne et la Suède — pousse actuellement à réformer les mécanismes de vote en politique étrangère, plaidant pour un vote à la majorité qualifiée (VMQ) afin d'empêcher les États membres individuels d'utiliser leur veto pour paralyser l'action. Pourtant, comme l'effondrement soudain du groupe consultatif de Kallas le démontre, l'enthousiasme pour rationaliser la prise de décision s'évapore dès qu'une initiative menace les structures de commandement nationales ou la souveraineté de défense.

Modifier formellement la base juridique du SEAE exigera le consentement unanime de tous les États membres pour amender la décision fondatrice de 2010 — un obstacle constitutionnel élevé qui garantit des mois de guerres de tranchées laides en coulisses. Les petits États membres, en particulier en Europe centrale et orientale, ont historiquement valorisé un Haut Représentant indépendant comme un tampon essentiel contre la domination des grandes capitales comme Paris et Berlin. Ils craignent qu'absorber le chef de la diplomatie dans l'exécutif de la Commission ne consolide le pouvoir entre les mains de quelques grands États.