Effondrement du panel de défense de Kallas : la France, l'Allemagne et l'Italie réaffirment leur contrôle sur le réarmement européen

Ce revers importe moins pour le sort d'un groupe consultatif que pour ce que son annulation révèle de l'équilibre des pouvoirs au sein de l'architecture de défense européenne. Alors que les gouvernements se hâtent de reconstruire leurs capacités militaires, la question n'est plus simplement de savoir combien l'Europe doit dépenser. Il s'agit de plus en plus de savoir qui décide à quoi cet argent doit servir.

Kallas semble avoir testé les limites du Service européen pour l'action extérieure au moment précis où ces limites sont redessinées.

Un panel qui s'est heurté aux capitales

Kallas a annoncé l'initiative le 1er septembre après une réunion informelle des ministres de la Défense de l'UE à Wicklow, en Irlande. Elle l'a présentée comme un moyen de réunir des experts de premier plan pour identifier et combler les lacunes capacitaire aussi rapidement que possible.

Le panel proposé, composé de huit membres, était délibérément conçu pour se situer à cheval sur les frontières institutionnelles. L'ancien secrétaire général de l'OTAN Anders Fogh Rasmussen devait le présider, avec parmi les personnalités confirmées l'ancien ministre estonien de la Défense et ambassadeur auprès de l'OTAN Jüri Luik, l'ancienne ministre française des Armées Florence Parly et l'ancienne ministre italienne de la Défense Roberta Pinotti. Le Royaume-Uni et l'Ukraine devaient également y être représentés à un haut niveau.

Son mandat dépassait le cadre conventionnel de l'élaboration des politiques de l'UE. Le groupe était censé se pencher sur la défense aérienne, les drones, les frappes à longue portée, la guerre électronique et l'artillerie, tout en examinant comment la hausse des budgets nationaux de défense pourrait générer davantage de capacités militaires. Il devait également faire le lien entre les initiatives de l'UE et la planification de l'OTAN et intégrer directement l'expérience du champ de bataille ukrainien dans la réflexion stratégique européenne.

Cette ampleur était précisément une partie du problème.

Le SEAE n'avait pas obtenu un soutien politique suffisant avant d'annoncer le projet. Dans les jours qui ont suivi, des objections ont émergé sur la sélection des participants, l'absence de contrôle politique et la possibilité que le groupe fasse double emploi avec des structures existantes.

Le 6 septembre, l'initiative avait disparu. Après des consultations avec les ministres de la Défense, le SEAE l'a retirée à 18h23 CET, un responsable de l'UE indiquant que certains États membres ne la considéraient pas comme la bonne voie à ce moment-là et que de nouvelles manières de dialoguer avec les gouvernements étaient à l'étude.

Le calendrier rendait le message sans équivoque : la Haute Représentante pouvait proposer une stratégie de défense, mais les grandes capitales détenaient toujours le pouvoir de décider si la machinerie qui la sous-tend pouvait avancer.

Trois centres de pouvoir

Le différend immédiat était particulièrement révélateur parce que les objections venaient de directions différentes.

L'inquiétude de l'Allemagne était institutionnelle. Berlin a réaffirmé l'OTAN comme la "first and primary platform" pour la planification des capacités militaires et s'est opposé à la création de structures consultatives parallèles en dehors du cadre du Conseil et de l'OTAN.

Cette position fixe une limite stricte aux ambitions de l'UE. Les gouvernements européens peuvent souhaiter une plus grande autonomie stratégique, mais pour Berlin, cela ne signifie pas créer une seconde architecture de planification militaire au sein du service diplomatique de l'UE.

L'objection de la France était différente. Paris s'est opposé à l'absence de coordination ministérielle avant le lancement de l'initiative et a insisté sur le fait que l'autonomie stratégique européenne devait être portée par des États membres souverains.

L'Italie a fourni le veto le plus politiquement concret. Le gouvernement du ministre de la Défense Guido Crosetto s'est opposé à l'inclusion de Roberta Pinotti, ancienne ministre de la Défense issue du centre-gauche et opposante politique au gouvernement Meloni, sans consultation ni contrôle préalables.

Une question apparemment technique sur la composition est donc devenue une affirmation directe du contrôle politique national.

Ensemble, les trois objections révèlent une division importante au sein du projet de défense européen. Paris, Berlin et Rome ne partagent pas nécessairement des visions identiques de la sécurité européenne. Mais ils se sont rejoints sur un principe : une initiative du SEAE ne peut établir sa propre autorité politique sur la défense simplement parce que le besoin stratégique est urgent.

C'est une contrainte significative pour Kallas.

La Commission joue une autre partie

La lutte plus lourde de conséquences se joue peut-être entre le SEAE et la Commission européenne.

Le paysage institutionnel a déjà changé. La création d'un commissaire européen dédié à la Défense et à l'Espace, occupé par Andrius Kubilius, a déplacé une part substantielle de l'agenda de défense de l'UE vers la politique industrielle, le financement et les achats conjoints.

Les instruments de la Commission - notamment l'EDIP et SAFE - opèrent précisément dans les domaines où l'effort de réarmement européen exige une mise en œuvre concrète : augmenter la production, coordonner les achats et orienter le soutien financier.

Les cinq projets phares de défense proposés par la Commission et annoncés en juillet 2026 vont dans la même direction. Air Shield, Maritime Shield, Space Shield, Drone and Anti-Drone et Eastern Flank Surveillance sont destinés à mobiliser jusqu'à 190 milliards d'euros d'investissements d'ici 2036.

C'est une forme de pouvoir très différente de celle que recherchait le panel de Kallas.

Le SEAE peut réunir des diplomates, d'anciens ministres, des experts militaires et des partenaires extérieurs. La Commission dispose de plus en plus d'instruments financiers et industriels par lesquels les priorités européennes de défense peuvent réellement être mises en œuvre.

Cette distinction compte. Une stratégie sans achats est limitée ; des achats sans contrôle politique le sont tout autant. Le modèle européen émergent scinde donc la défense en différents domaines, la planification opérationnelle restant étroitement liée à l'OTAN et aux gouvernements nationaux, tandis que l'exécution industrielle passe de plus en plus par la Commission.

L'espace entre les deux se rétrécit.

L'Ukraine et le Royaume-Uni étaient le chaînon manquant

L'annulation a aussi un coût pratique.

Le groupe proposé était inhabituel parce qu'il aurait pu créer un canal relativement souple pour intégrer l'expérience ukrainienne de la guerre moderne dans la planification des capacités européennes. La guerre des drones, la guerre électronique et l'adaptation rapide sur le champ de bataille ne sont pas des leçons abstraites pour Kyiv. Ce sont des domaines dans lesquels l'Ukraine a accumulé une expérience directe du temps de guerre.

La participation britannique aurait offert une autre couche d'expertise externe, compte tenu en particulier de ses capacités stratégiques et de renseignement.

Aucun des deux pays ne s'insère proprement dans la machinerie institutionnelle de l'UE. C'était l'attrait du panel - et une partie de ce qui le rendait politiquement inconfortable.

Un mécanisme formel de l'UE pour intégrer les leçons du champ de bataille ukrainien soulèverait inévitablement des questions sur qui contrôle les priorités qui en résultent. Un rôle britannique soulèverait des questions similaires sur la relation entre la politique de défense de l'UE et le système de sécurité européen au sens large.

Le panel proposé tentait de résoudre ces problèmes par une structure consultative.

Son annulation laisse le besoin sous-jacent non résolu.

L'Europe peut augmenter ses dépenses de défense et élargir sa production tout en peinant à établir des mécanismes capables de traduire rapidement les leçons du champ de bataille et l'expertise externe en décisions collectives de capacités.

Le problème de Kallas est plus grand qu'un lancement raté

L'épisode ne signifie pas que la Haute Représentante n'a aucun rôle dans la défense européenne. Mais il démontre le peu de marge dont dispose une initiative autonome du SEAE lorsqu'elle touche au cœur dur de la politique militaire.

Le Service européen pour l'action extérieure a été créé comme le corps diplomatique de l'UE, tandis que la politique étrangère et de sécurité reste fortement dépendante de l'unanimité des États membres au sein du Conseil. Kallas opère donc dans un domaine où la légitimité politique passe en dernier ressort par les gouvernements nationaux.

Cette contrainte est devenue plus visible alors que Paris et Berlin discutent de propositions visant à restructurer le SEAE et à lier plus étroitement son orientation stratégique à l'exécution par la Commission.

Le panel avorté est arrivé à un moment délicat. Kallas tentait d'utiliser le service diplomatique pour créer un forum stratégique de haut niveau au moment même où la Commission consolidait son rôle sur l'industrie de défense et le financement, tandis que les capitales nationales et l'OTAN renforçaient leur contrôle sur la planification militaire.

Le résultat était presque inévitablement source de friction.

L'ironie est que l'initiative était construite autour du même problème que l'Europe identifie sans cesse comme urgent : la politique de défense doit avancer plus vite. Les lacunes capacitaire demeurent, les dépenses augmentent et la guerre en Ukraine continue de démontrer à quelle vitesse la technologie militaire et les méthodes de combat évoluent.

Pourtant, la rapidité s'est heurtée à la propriété institutionnelle.

Le SEAE voulait un mécanisme souple. Les capitales nationales voulaient le contrôle. Berlin voulait que l'OTAN reste le cadre de planification central. La Commission a son propre portefeuille de défense en expansion.

La fin de l'improvisation diplomatique ?

Pour Kallas, la leçon immédiate est simple : les initiatives futures exigeront un engagement bien plus profond avec les États membres avant d'atteindre la scène publique.

Le SEAE lui-même l'a reconnu en indiquant qu'il cherchait de nouvelles manières de dialoguer avec les gouvernements.

Mais la portée politique va plus loin. L'épisode pourrait marquer une transition loin des initiatives stratégiques portées par les personnalités vers un encadrement institutionnel plus strict du rôle de la Haute Représentante.

Cela n'affaiblit pas nécessairement les ambitions de défense de l'Europe. Cela peut au contraire rendre plus explicite la division du travail qui émerge : l'OTAN et les capitales nationales conservent l'autorité opérationnelle ; la Commission gagne en influence sur la capacité industrielle, le financement et les achats ; le SEAE reste responsable de la diplomatie mais dispose de moins de liberté pour créer des structures indépendantes autour de la défense.

Pour l'instant, cet arrangement laisse un vide inconfortable.

L'Europe veut intégrer l'expérience de combat ukrainienne, les capacités britanniques et une adaptation stratégique plus rapide dans sa planification de défense. Pourtant, l'institution qui tentait d'offrir un foyer politique à cette expertise a été arrêtée parce qu'elle avait avancé trop loin devant les gouvernements dont elle cherchait en fin de compte à influencer les décisions militaires.