Canons contre subventions agricoles : comment la bataille budgétaire 2028-2034 redéfinit l'UE

L'urgence est loin d'être procédurale. Si les gouvernements de l'UE ne parviennent pas à s'entendre sur le cadre à temps, des programmes essentiels allant des subventions agricoles au développement régional en passant par l'enseignement supérieur risquent de manquer de financement à l'expiration du cycle actuel, début 2028. Mais Costa est confronté à plus qu'un débat budgétaire classique : la défense et la sécurité géopolitique concurrencent désormais directement les mécanismes de redistribution qui ont sous-tendu l'intégration européenne pendant des décennies.

C'est la ligne qui traverse désormais les négociations : l'Europe veut devenir plus dure, plus capable militairement et moins dépendante des garanties de sécurité extérieures, mais une grande partie du système politique reste réticente à payer cette transformation par des contributions nationales plus élevées ou un emprunt commun.

La réponse de Berlin : réarmer l'Europe sans alourdir la facture

Les Six frugaux ne rejettent pas la défense européenne. Leur argument est d'autant plus lourd de conséquences qu'ils en acceptent la nécessité.

Ils veulent que l'UE dépense moins globalement tout en réorientant ce qui reste vers la défense, la sécurité, la compétitivité et la migration. Ils s'opposent également à une nouvelle dette commune de l'UE et plaident pour des conditions plus strictes liées à l'État de droit dans le financement européen.

Cela crée un problème arithmétique difficile. Le cadre proposé par la Commission établit une base de 131 milliards d'euros pour la défense, la sécurité et l'espace — soit entre cinq et dix fois l'allocation comparable dans le CFP actuel. À cela s'ajoute le mécanisme SAFE de 150 milliards d'euros, par lequel l'UE emprunterait sur des échéances longues, allant jusqu'à 45 ans, pour fournir aux États membres des prêts destinés à l'achat conjoint de munitions, de missiles et de défense aérienne.

La portée politique est plus grande que les chiffres eux-mêmes.

Pendant une grande partie de son histoire, le budget de l'UE a été principalement un mécanisme de réduction des disparités économiques au sein du bloc. Les aides agricoles et les fonds de cohésion ont contribué à rendre l'adhésion matériellement attrayante pour les États plus pauvres et moins développés. La défense était largement considérée comme une responsabilité nationale, tandis que l'intégration européenne se concentrait sur le commerce, la réglementation, les infrastructures et la convergence économique.

Le CFP proposé rompt avec cette division du travail.

La défense n'est plus simplement un domaine dans lequel les États européens coopèrent. Elle devient une fonction budgétaire permanente de l'Union.

Cela rend la position des Six frugaux plus difficile à concilier avec les ambitions de la Commission. Si la défense devient une priorité structurelle, quelque chose d'autre doit céder ou la capacité financière globale de l'UE doit augmenter.

Pour les gouvernements du Nord confrontés à des pressions internes pour restreindre Bruxelles, élargir le budget est politiquement difficile. Pour les États membres plus pauvres dépendants des fonds de cohésion, réduire les programmes traditionnels pour financer le réarmement comporte un risque d'une autre nature.

Le débat ne porte donc pas vraiment sur la nécessité pour l'Europe d'avoir plus d'armes. Il porte sur qui les paie.

Les États de l'Est veulent plus qu'un budget de défense plus important

Le débat révèle également une deuxième ligne de fracture : où devrait être construite la nouvelle capacité militaro-industrielle de l'Europe.

Le Premier ministre bulgare Roumen Radev a utilisé le terme de « cohésion industrielle » pour affirmer que les dépenses d'infrastructures traditionnelles ne suffisent plus. Si l'UE s'oriente vers un réarmement technologique et militaire, les États membres de l'Est ne veulent pas que les usines, la capacité de recherche et les chaînes d'approvisionnement à haute valeur ajoutée qui en résulteront restent concentrées en Europe occidentale.

La distinction est importante.

Une politique de cohésion classique vise à réduire les écarts en matière d'infrastructures et de niveau de vie. La cohésion industrielle étendrait cette logique à la production stratégique : la fabrication de défense, les technologies avancées et d'autres capacités considérées comme essentielles à la sécurité européenne.

Sans une telle approche, les gouvernements de l'Est pourraient être confrontés à un marché difficile. Leurs fonds agricoles et régionaux pourraient être réduits pour financer les ambitions militaires de l'Europe, tandis que les bénéfices industriels de ces dépenses iraient de manière disproportionnée aux économies occidentales plus riches.

La proposition de Radev est donc moins un appel à la compensation qu'un défi à la conception de la nouvelle économie européenne. Si la défense doit devenir un investissement central de l'Europe, la géographie de cet investissement devient une question politique.

Pour les pays du flanc oriental de l'UE, des dépenses de sécurité qui ne génèrent pas également une capacité industrielle nationale risquent de devenir une autre forme de dépendance.

L'Ukraine s'intègre dans l'architecture budgétaire

Costa a fait du soutien durable à l'Ukraine un argument central du nouveau cadre financier, décrivant l'aide européenne comme un investissement dans la sécurité du continent. Le paquet de soutien de 90 milliards d'euros finalisé sous la présidence chypriote du Conseil vise à fournir une base financière à plus long terme plutôt que de laisser l'aide exposée à chaque changement de circonstances politiques.

Cette approche rapproche effectivement l'Ukraine du centre de l'architecture de sécurité de l'UE.

Pourtant, la tournée de Costa a également montré les limites de cette convergence. Le Premier ministre hongrois Péter Magyar a adopté une position nettement différente de la ligne conflictuelle associée au gouvernement de son prédécesseur. Budapest condamne l'agression russe, reconnaît le droit de l'Ukraine à l'autodéfense et considère Moscou comme une menace européenne.

Mais Magyar s'oppose à un processus d'adhésion accéléré de l'Ukraine.

La Hongrie veut que l'adhésion à l'UE reste un processus fondé sur le mérite, d'une durée de 10 à 15 ans, et insiste sur un référendum national. La distinction est importante pour les négociations budgétaires plus larges, car la solidarité financière avec l'Ukraine et l'intégration politique sont de plus en plus liées, mais ce ne sont pas la même question.

Un gouvernement peut soutenir la sécurité de l'Ukraine tout en résistant à une transformation rapide de la composition et de l'équilibre institutionnel de l'Union.

Cela crée une autre contrainte pour Costa dans sa recherche de consensus. Le budget européen est appelé à accueillir non seulement une nouvelle priorité sécuritaire, mais aussi différentes interprétations nationales de ce que la solidarité européenne devrait finalement signifier.

La question de la dette est là, sous nos yeux

Le désaccord le plus lourd de conséquences pourrait concerner la manière dont l'Europe entend financer ses ambitions.

Le mécanisme SAFE pointe déjà vers un modèle dans lequel l'UE utilise sa capacité d'emprunt pour façonner les achats de défense. Les prêts proposés, adossés à la marge disponible sous le plafond budgétaire de l'UE, permettraient aux gouvernements de financer des achats conjoints sur des périodes exceptionnellement longues.

Mais les Six frugaux s'opposent à une évolution plus large vers une dette commune de l'UE.

Cela laisse les « ressources propres » comme l'autre grand champ de bataille. Le budget de l'UE est traditionnellement financé par des contributions nationales, des droits de douane et des recettes liées à la TVA. De nouvelles sources de recettes au niveau de l'UE - y compris des propositions impliquant les importations de carbone, les contributions des entreprises et d'autres prélèvements - donneraient à Bruxelles une base fiscale plus directe.

L'obstacle politique est considérable : les modifications du système des ressources propres nécessitent l'approbation unanime du Conseil et la ratification par chaque parlement national.

Le débat sur les recettes est par conséquent un débat sur la souveraineté.

Un rôle accru de la fiscalité au niveau de l'UE donnerait à l'Union une plus grande capacité à financer des priorités que les gouvernements individuels pourraient avoir du mal à financer collectivement. Mais cela approfondirait également le transfert de l'autorité fiscale loin des capitales nationales.

Pour les Six frugaux, c'est précisément la direction à résister. Pour ceux qui plaident en faveur d'une capacité de défense européenne plus forte, cela pourrait de plus en plus sembler inévitable.

L'ancien budget ne peut pas facilement survivre à la nouvelle Europe

C'est pourquoi la lutte autour du financement agricole et de la cohésion est plus qu'un différend distributif classique.

L'UE a passé des décennies à construire sa légitimité politique autour de l'idée que l'intégration peut rendre les régions plus pauvres plus riches et répartir les bénéfices de l'adhésion à travers le continent. Ces politiques ont créé des circonscriptions qui sont maintenant invitées à accepter une hiérarchie de priorités différente.

Les dépenses de défense ont une justification stratégique évidente. Les subventions agricoles et le développement régional ne disparaissent pas en tant que besoins politiques simplement parce que l'environnement sécuritaire s'est détérioré.

Le danger est que les deux objectifs deviennent des concurrents plutôt que des compléments.

Si le pivot militaire est financé principalement par la réduction des dépenses de cohésion et agricoles, les gouvernements du Sud et de l'Est devront expliquer pourquoi le nouveau cadre sécuritaire laisse certaines de leurs circonscriptions nationales en payer le prix. Si le budget augmente au contraire considérablement, les gouvernements du Nord devront défendre des contributions plus élevées ou accepter des mécanismes qu'ils ont traditionnellement rejetés.

Aucune des deux voies n'est politiquement indolore.

Les consultations de Costa sont donc une tentative de maintenir ensemble une coalition qui ne partage plus une définition commune de la solidarité. Les pays les plus exposés à la Russie veulent des engagements sécuritaires prévisibles. Les États moins développés veulent de l'argent pour le développement et une part du nouvel investissement industriel. Les faucons budgétaires veulent de la discipline. La Commission veut une plus grande capacité à exécuter un agenda stratégique européen.

Et l'Allemagne, autrefois l'un des principaux moteurs de l'intégration européenne, mène désormais la pression pour rendre cet agenda moins coûteux.

Les prochaines négociations à Berlin, Paris et Rome mettront à l'épreuve la capacité de ces demandes à coexister. L'Irlande, qui assure la présidence tournante du Conseil, doit présenter des chiffres de compromis révisés en octobre.