EU verschiebt Entscheidung über 23 Mrd. Euro Budgetlücke der Ukraine und eingefrorene russische Vermögenswerte

Die Pause ist nicht nur eine Frage der Beschaffung einer weiteren Tranche. Sie setzt die rechtliche und institutionelle Architektur unter Druck, mit der die EU versucht hat, die Ukraine zu finanzieren und zugleich eine Konfrontation über die eingefrorenen souveränen Reserven Russlands zu vermeiden.

Am 11. September sagte Kommissionssprecher Balázs Ujvári, Brüssel bleibe weiterhin verpflichtet, die erste Tranche von 45 Mrd. Euro des im April von den EU-Regierungen vereinbarten Ukraine-Unterstützungsdarlehens über 90 Mrd. Euro freizugeben. Die Kommission werde jedoch keine politischen oder rechtlichen Gespräche über zusätzliche Finanzierungsquellen beginnen, bevor ihre technische Bewertung der fiskalischen Lage der Ukraine abgeschlossen sei – obwohl das bestehende Zweijahrespaket nur etwa zwei Drittel des gesamten Finanzbedarfs der Ukraine für 2026 und 2027 abdeckt.

Die unmittelbare Frage ist daher nicht, ob Europa die Ukraine unterstützt. Sie lautet, ob die für die Unterstützung der Ukraine konzipierten Mechanismen für einen Krieg ausreichen, dessen Kosten sich schneller entwickeln als diese Mechanismen.

Die Grenzen des Rahmens von 90 Mrd. Euro

Das Darlehen über 90 Mrd. Euro war als substanzieller finanzieller Anker für zwei Jahre konzipiert, mit 45 Mrd. Euro für jedes Jahr. Seine Größe sollte der Ukraine bereits eine verlässliche Quelle makrofinanzieller Unterstützung bieten.

Das neue militärische Defizit hat die Gleichung verändert.

Die gemeldete Lücke der Ukraine von 27 Mrd. Dollar, rund 23–25 Mrd. Euro, konzentriert sich auf den Verteidigungshaushalt. Das macht das Problem wesentlich anders als einen gewöhnlichen fiskalischen Fehlbetrag. Eine Finanzierungslücke bei den Militärausgaben kann sich direkt in Druck auf Waffenbeschaffung und Verteidigungsfähigkeiten niederschlagen.

Kiew hat die Partner daher um zusätzliche 23 Mrd. Euro gebeten. Brüssel verlangt jedoch zunächst eine detailliertere Bewertung der zugrunde liegenden fiskalischen Lage, statt sofort Verhandlungen über ein weiteres Finanzierungsinstrument zu eröffnen.

Diese Entscheidung spiegelt die Zwänge des bestehenden Rahmens wider. Die EU kann große Summen über Darlehen zusagen, die durch ihren eigenen Haushalt abgesichert sind, doch solche Instrumente weiten sich nicht automatisch aus, wenn die Kosten des Krieges steigen. Ein Paket, das auf einer Einschätzung des Bedarfs der Ukraine beruht, kann unzureichend werden, wenn die Militärausgaben steigen.

Das Problem ist besonders akut, weil der zusätzliche Bedarf nicht marginal ist. Er ist groß genug, um den Unterschied zwischen einem auf makroökonomische Stabilität ausgerichteten Finanzierungsmechanismus und den weit volatileren Anforderungen eines langwierigen Abnutzungskriegs offenzulegen.

Warum Brüssel eine Pause einlegt

Die am 7. September von Kommissions-Vizepräsident Valdis Dombrovskis geführten Konsultationen – zunächst mit dem ukrainischen Premierminister Serhii Koretskyi und später mit IWF-Generaldirektorin Kristalina Georgieva – deuten auf einen Prozess hin, in dem Brüssel versucht, Größe und Art der Lücke zu bestimmen, bevor es sich auf eine neue Lösung festlegt.

Die Kommission hat die Freigabe der Tranche von 45 Mrd. Euro für 2026 zudem an die Erfüllung fiskalischer und struktureller Anforderungen geknüpft. Die Ukraine muss vereinbarte makroökonomische Ziele erreichen, Fortschritte bei Antikorruptionsmaßnahmen wahren und die Reform der öffentlichen Verwaltung vorantreiben, wobei strukturelle Meilensteine bis zum 1. November fällig sind.

Das schafft ein eigentümliches Ungleichgewicht. Kiew steht vor einem unmittelbaren militärischen Finanzierungsproblem, während der europäische Finanzierungsmechanismus weiterhin von einer breiteren Bewertung der fiskalischen und institutionellen Leistung abhängt.

Für Brüssel erfüllt die Prüfung jedoch noch einen anderen Zweck: Sie bestimmt, ob der zusätzliche Bedarf innerhalb bestehender Instrumente absorbiert werden kann oder ob Europa sich der politisch schwierigeren Frage stellen muss, woher wirklich neues Geld kommen soll.

Die Weigerung der Kommission, diese neuen Quellen vor Abschluss der technischen Arbeit zu erörtern, verschiebt faktisch die folgenreichste Entscheidung.

Diese Entscheidung betrifft die eingefrorenen Vermögenswerte Russlands.

Euroclear ist zu einem europäischen Problem geworden

Mehr als 210 Mrd. Dollar an Vermögenswerten der russischen Zentralbank sind in der EU immobilisiert. Etwa 180–185 Mrd. Euro davon werden über die in Belgien ansässige Euroclear gehalten.

Die EU hat bislang davon abgesehen, das Kapital zu konfiszieren. In den Jahren 2024 und 2025 vereinbarte sie stattdessen, außerordentliche Gewinne zu nutzen, die durch die immobilisierten Vermögenswerte entstehen.

Der erneute Finanzierungsdruck rückt die Frage nun wieder ins Zentrum der europäischen Debatte.

Mehr als 120 Mitglieder des Europäischen Parlaments haben einen rechtlichen Mechanismus gefordert, um auf die Nutzung der eingefrorenen russischen Gelder zuzugehen. Doch das zentrale Hindernis war nie einfach die politische Unterstützung für die Ukraine. Es ist die Verteilung der rechtlichen und finanziellen Risiken, wenn das Kapital tatsächlich übertragen oder konfisziert wird.

Belgien hat sich dagegen gewehrt, dieses Risiko allein zu tragen.

Premierminister Bart De Wever und Außenminister Maxime Prévot haben vor Maßnahmen gewarnt, die Belgien und Euroclear russischen Rechtsansprüchen und möglichen finanziellen Folgen aussetzen könnten. Ihre Haltung schafft ein Problem für die EU insgesamt: Die Vermögenswerte sind physisch in einer Jurisdiktion konzentriert, während das politische Ziel ihrer Nutzung im gesamten Block geteilt wird.

Hier kommt die Idee eines europäischen Verwahrers ins Spiel.

Der Vorschlag zur Streuung des Risikos

Das vorgeschlagene Modell würde die russischen souveränen Vermögenswerte aus belgischer Jurisdiktion in eine spezialisierte Institution auf EU-Ebene überführen.

Seine Bedeutung liegt weniger in der Mechanik der Verwahrung als darin, wer die Konsequenzen tragen würde.

Nach der derzeitigen Regelung sind Belgien und Euroclear ungewöhnlich exponiert, weil die Vermögenswerte dort gehalten werden. Ein Verwahrer auf europäischer Ebene würde versuchen, diese nationale Exposition in eine kollektive europäische Haftung umzuwandeln, wobei die EU selbst zur wichtigsten rechtlichen Gegenpartei würde.

Der Reiz liegt auf der Hand. Belgien müsste nicht länger allein die Folgen einer im Namen europäischer Politik getroffenen Entscheidung tragen.

Doch der Vorschlag offenbart auch das zugrunde liegende institutionelle Problem. Die EU verfügt über umfangreiche finanzielle Kapazität, doch nationale Regierungen bleiben rechtlichen Risiken ausgesetzt, die aus kollektiv getroffenen Entscheidungen entstehen können. Es gibt keinen etablierten Mechanismus, der diese Risiken automatisch in eine gemeinsame Haftung aller 27 Mitgliedstaaten umwandeln könnte.

Der Streit dreht sich daher nicht einfach darum, ob eingefrorene russische Vermögenswerte genutzt werden sollten. Es geht darum, ob die EU institutionell in der Lage ist, als ein finanzieller und rechtlicher Akteur zu handeln, wenn die Folgen davon ungleich verteilt sind.

Das ist eine weit schwierigere Frage.

Von Finanzhilfe zu geopolitischem Risikoteilen

Der Streit um die Finanzierung der Ukraine legt eine strukturelle Spannung in der europäischen Politik offen.

Die Finanzarchitektur der EU hat sich traditionell auf Regeln gestützt, die fiskalische Stabilität, souveräne Vermögenswerte und rechtliche Vorhersehbarkeit schützen sollen. Der Krieg in der Ukraine schafft Anreize in die entgegengesetzte Richtung. Er verlangt die rasche Mobilisierung von Ressourcen, die Akzeptanz ungewöhnlicher finanzieller Risiken und Mechanismen, die Kosten über nationale Grenzen hinweg verschieben können.

Die russischen Vermögenswerte liegen genau an dieser Schnittstelle.

Ihre fortgesetzte Immobilisierung vermeidet den radikalsten rechtlichen Schritt, löst aber nicht das politische Problem, das durch den Finanzierungsbedarf der Ukraine entsteht. Je länger der Krieg dauert und je größer der Finanzbedarf wird, desto schwieriger ist es, die Vermögenswerte bloß als rechtliche Frage getrennt von der europäischen Sicherheitspolitik zu behandeln.

Doch Brüssel kann die Einwände des Mitgliedstaats mit der größten unmittelbaren Exposition nicht einfach übergehen.

Deshalb ist der Vorschlag eines Verwahrers schon vor seiner Umsetzung in Gesetzgebung von Bedeutung. Er stellt den Versuch dar, die Verteilung des Risikos neu zu gestalten, statt nur nach einer neuen Geldquelle zu suchen.

Die Europäische Kommission hat bislang davon abgesehen, das notwendige Gesetzespaket vorzulegen. Sie wartet auf die Berechnungen des IWF, den Abschluss der fiskalischen Prüfung und die Erfüllung der geforderten strukturellen Meilensteine durch die Ukraine.

Die Frist vom 1. November hat daher Bedeutung über die Freigabe von 45 Mrd. Euro hinaus. Sie wird zu einem Punkt, an dem mehrere ungelöste Fragen zusammenlaufen: die Höhe des tatsächlichen Finanzierungsbedarfs der Ukraine, die Kapazität bestehender EU-Instrumente, die Bewertung des IWF und die politische Machbarkeit der Nutzung russischer souveräner Vermögenswerte.

Wenn die zusätzlichen 23 Mrd. Euro nicht durch bestehende Vereinbarungen abgedeckt werden können, wird die Entscheidung zunehmend schwerer aufzuschieben. Europa kann entweder weiter konventionelle Darlehen und andere etablierte Mechanismen ausweiten oder akzeptieren, dass die Aufrechterhaltung der Verteidigung der Ukraine einen neuen Umgang mit den souveränen Vermögenswerten des für den Krieg verantwortlichen Staates erfordert.