Kaja Kallas cancela el nuevo grupo de defensa de la UE ante la oposición de los Estados miembros

El panel propuesto tenía como objetivo reunir a altos cargos políticos, excomandantes militares y expertos de la industria para resolver las deficiencias de capacidades y poner en marcha los lentos programas de contratación conjunta. Concebido estrictamente como un grupo consultivo informal sin estatus legal formal, el grupo tenía previsto celebrar su primera sesión de trabajo en Bruselas el lunes. Sin embargo, los invitados recibieron un breve aviso el domingo por la noche informándoles de que la reunión se cancelaba. Las capitales nacionales habían intervenido, alegando una superposición inaceptable con las estructuras militares existentes y una intromisión en las prerrogativas soberanas de defensa.

Para Kallas, que lleva solo unas semanas en el cargo como jefa de la política exterior de la UE, el retroceso es un revés temprano y vergonzoso. Demuestra con qué ferocidad los ministerios de defensa nacionales aplastarán incluso los movimientos centralizadores simbólicos del Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE), una rendición que le viene igual de bien a una Comisión Europea cada vez más asertiva.

La visión desde las capitales nacionales

La resistencia al plan fue rápida, coordinada y totalmente predecible. Los ministerios de defensa de todo el continente vieron una red asesora independiente que operaba bajo el servicio diplomático no como una caja de resonancia útil, sino como una apropiación de territorio disfrazada de eficiencia administrativa.

Las capitales escépticas, lideradas por las principales potencias de la UE, se quejaron en privado de la ausencia total de consulta previa antes de que la iniciativa se diera a conocer en Irlanda. Los críticos argumentaron que establecer un grupo de expertos autónomo bajo Kallas corría el riesgo de crear un caos administrativo, socavando directamente la recién creada oficina del Comisario Europeo de Defensa, ocupada por Andrius Kubilius. Para varios gobiernos nacionales, la configuración parecía una maniobra política deliberada del servicio diplomático para construir una unidad de estrategia rival fuera del control de la Comisión y de la supervisión intergubernamental tradicional.

Esto no es un mero análisis burocrático en la burbuja de Bruselas. Mientras los líderes europeos predican regularmente el evangelio de la integración de la seguridad en plataformas públicas, los gobiernos nacionales mantienen un control férreo sobre los despliegues de fuerzas, la recopilación de inteligencia y los presupuestos de contratación. Permitir que la jefa de la diplomacia de la UE reuniera un panel no mediado de altos mandos militares se consideró un paso hacia la expansión institucional que las capitales nacionales simplemente no estaban dispuestas a tolerar.

La rapidez de la retirada de Kallas demuestra lo poco capital político que tiene actualmente en su nuevo cargo. También pone al descubierto un defecto estructural permanente en la oficina del Alto Representante. Si bien el servicio diplomático tiene el título basado en tratados para coordinar la política exterior y de seguridad, carece de dinero real, poderes regulatorios legales y influencia ejecutiva. El control operativo de las herramientas de la defensa europea se ha desplazado gradualmente hacia la Comisión Europea, donde la Dirección General de Industria de Defensa y Espacio (DG DEFIS) controla las riendas financieras reales.

Atrapado entre las capitales soberanas que custodian la autoridad operativa y una Comisión que consolida la política industrial, el servicio diplomático se encuentra acorralado.

La Comisión avanza

La cancelación no ocurre en un vacío institucional. Coincide con un impulso estructural concertado de los principales Estados miembros para frenar la independencia del jefe de la diplomacia en general.

A finales del mes pasado, Francia y Alemania circularon una propuesta conjunta destinada a reformar la arquitectura de la acción exterior de la UE. El plan prevé colocar al Alto Representante y al SEAE bajo la supervisión directa y la autoridad jerárquica de la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen. París y Berlín quieren modificar la Decisión del Consejo de 2010 que estableció el cuerpo diplomático, explícitamente para eliminar lo que describen como "cacofonía institucional" en Bruselas.

Según el plan franco-alemán, Kallas recibiría una cartera más amplia y práctica dentro del ejecutivo de la Comisión. Obtendría supervisión directa sobre la política de la industria de defensa, el desarrollo internacional y la ayuda humanitaria de emergencia. Pero esta huella administrativa ampliada conlleva una importante trampa política. A cambio de deberes operativos más amplios, von der Leyen tendría la última palabra en las decisiones estratégicas de política exterior. El cuerpo diplomático independiente se integraría efectivamente en la cadena de mando central de la Comisión.

El Tratado de Lisboa de 2009 diseñó deliberadamente al Alto Representante como una construcción híbrida: parte vicepresidente de la Comisión, parte diplomático independiente que representa al Consejo de los Estados miembros. El diseño pretendía salvar la brecha entre la ejecución supranacional y el consenso intergubernamental.

En realidad, ese delicado equilibrio se ha roto a lo largo de sucesivas crisis. Durante su primer mandato, von der Leyen construyó una presidencia ejecutiva poderosa y centralizada, expandiendo su influencia en la defensa comercial, la seguridad económica, la política de sanciones y los plazos de ampliación. Las repetidas divergencias políticas entre la Comisión y el servicio diplomático bajo el predecesor de Kallas, Josep Borrell, especialmente visibles en la diplomacia de Oriente Medio y la contratación de defensa, han convencido a París y Berlín de que el servicio diplomático debe ser controlado.

Subordinar a Kallas agiliza la toma de decisiones bajo el formidable motor administrativo de la Comisión. Más importante aún para las grandes potencias, garantiza que las grandes prioridades estratégicas sigan regidas firmemente por el consenso intergubernamental en lugar de iniciativas diplomáticas independientes del SEAE.

Una oficina construida sobre arena movediza

Una realidad más dura se está configurando en el barrio europeo de Bruselas. El ideal post-Lisboa de un servicio diplomático independiente que forje una política exterior europea única desde el centro está siendo enterrado silenciosamente.

El poder se concentra en dos polos distintos y competitivos: la Comisión, que controla el presupuesto y la maquinaria regulatoria, y las capitales nacionales, que tienen las tropas, los vetos y la autoridad soberana. Al carecer tanto de músculo financiero como de peso constitucional, el SEAE corre el riesgo de convertirse en un espectador institucional en los mismos ámbitos políticos que fue creado para liderar.

La ironía de esta lucha de poder es sorprendente. Una coalición de once Estados miembros, entre ellos Alemania, Francia, España y Suecia, está presionando actualmente para reformar los mecanismos de votación en la política exterior, abogando por la votación por mayoría cualificada (QMV) para evitar que Estados miembros individuales utilicen vetos unilaterales para paralizar la acción. Sin embargo, como demuestra el repentino colapso del grupo asesor de Kallas, el entusiasmo por agilizar la toma de decisiones desaparece en el momento en que una iniciativa amenaza las estructuras de mando nacionales o la soberanía de defensa.

Modificar formalmente la base legal del SEAE requerirá el consentimiento unánime de todos los Estados miembros para enmendar la decisión fundacional de 2010, una barrera constitucional alta que garantiza meses de feas luchas internas entre bastidores. Los Estados miembros más pequeños, particularmente en Europa Central y Oriental, históricamente han valorado un Alto Representante independiente como un amortiguador esencial contra el dominio de las grandes capitales como París y Berlín. Temen que absorber al jefe de la diplomacia en el ejecutivo de la Comisión consolide el poder en manos de unos pocos Estados grandes.