Traité de Kensington entre le Royaume-Uni et l'Allemagne : comment Londres et Berlin construisent le nouvel axe de défense européen face aux menaces hybrides

Les circonstances immédiates sont difficiles à ignorer. L'annonce, formalisée lors de discussions à Berlin le 8 octobre, fait suite à une série d'incidents de plus en plus graves. En septembre, les autorités allemandes ont accusé la Russie d'avoir lancé un drone chargé d'explosifs vers l'aéroport de Leipzig/Halle, un important centre de fret également utilisé pour transférer de l'aide vers l'Ukraine. Moscou a nié toute implication. Des responsables britanniques ont par ailleurs confirmé que des navires de guerre et auxiliaires russes cartographiaient des câbles de télécommunications sous-marins, des gazoducs et des installations éoliennes offshore en mer du Nord et en mer Baltique.

Il s'agit d'activités de nature différente, mais qui exposent la même vulnérabilité. La sécurité de l'Europe dépend d'infrastructures qui traversent les frontières nationales, opèrent loin des côtes et se situent souvent au-delà de la portée d'une application simple de la loi. Le nouveau partenariat germano-britannique vise à rapprocher la réponse du renseignement et l'action opérationnelle de l'échelle de la menace.

Le problème de la défense de l'espace entre la paix et la guerre

Les opérations hybrides exploitent l'incertitude. Un câble endommagé peut perturber les communications sans produire d'affrontement militaire évident. Un navire peut surveiller des infrastructures sensibles tout en semblant mener une activité commerciale ou scientifique légitime. Les cyberattaques, la surveillance clandestine et le sabotage peuvent imposer des coûts aux gouvernements européens sans fournir de justification sans équivoque à des représailles militaires.

La Russie est la principale menace identifiée par les responsables britanniques et allemands dans la campagne actuelle, bien que le mandat public du partenariat couvre les activités hybrides hostiles quelle qu'en soit l'origine.

La difficulté ne réside pas simplement dans la détection d'un comportement suspect. Il s'agit d'établir la responsabilité, de rassembler des preuves et de déterminer quelle action est juridiquement possible. Les évaluations du renseignement peuvent pointer vers une opération hostile, mais le soupçon n'établit pas automatiquement une responsabilité pénale. Pas plus que les dommages causés à des infrastructures en eaux internationales ne confèrent nécessairement à un État côtier la compétence de poursuivre les responsables.

Un tribunal finlandais a mis ce problème en évidence le 9 octobre, en rejetant les accusations pénales contre le pétrolier Eagle S pour des dommages causés à des câbles sous-marins en raison de limites juridictionnelles. La décision a révélé l'écart entre l'identification d'une menace potentielle pour la sécurité et l'obtention d'une réponse juridiquement contraignante.

Pour les gouvernements européens, cet écart est stratégiquement significatif. La dissuasion devient plus difficile lorsqu'un adversaire peut imposer des coûts tout en exploitant l'incertitude sur l'attribution, la juridiction et le seuil d'une action militaire.

Le traité de Kensington ne peut, à lui seul, résoudre ces contraintes juridiques. Sa valeur dépendra de la capacité d'une coopération plus étroite en matière de renseignement à permettre à la Grande-Bretagne et à l'Allemagne d'identifier plus tôt les activités suspectes, de relier les incidents entre les juridictions et de fournir des preuves à l'appui d'une action nationale ou collective efficace.

De la surveillance à la protection

La menace pesant sur les infrastructures sous-marines est devenue de plus en plus tangible. Les radiodiffuseurs publics scandinaves DR, NRK, SVT et Yle ont fait état d'environ 50 navires russes soupçonnés de mener des cartographies sous-marines tout en désactivant leurs systèmes d'identification automatique ou en transmettant de fausses positions. Les navires incluaient le bâtiment de recherche Admiral Vladimirsky.

De telles tactiques compliquent la surveillance maritime. Les systèmes d'identification automatique aident les autorités à établir où se déplacent les navires, mais leur utilité est réduite lorsque les navires les désactivent ou manipulent les informations qu'ils transmettent. La surveillance doit donc combiner les mouvements des navires avec d'autres renseignements et moyens de surveillance, plutôt que de traiter la position déclarée d'un navire comme une preuve définitive de ses activités.

Les cibles potentielles s'étendent bien au-delà des installations militaires. Les câbles à fibre optique transportent les communications internationales ; les gazoducs et les connexions électriques soutiennent la sécurité énergétique ; les parcs éoliens offshore font partie des infrastructures dont dépendent de plus en plus les économies européennes. Une perturbation peut affecter la vie civile et l'activité commerciale même lorsqu'aucun territoire n'est occupé et qu'aucune arme conventionnelle n'est utilisée.

L'accord germano-britannique engage les deux pays à une coopération stratégique et opérationnelle plus étroite pour identifier, surveiller, dissuader et perturber les sabotages parrainés par des États, les cyberattaques, la surveillance et les menaces contre les infrastructures critiques. Le test pratique consiste à savoir si cet engagement produit une image plus cohérente de l'activité en mer du Nord et en Baltique, permettant aux autorités de relier des informations qui, autrement, resteraient divisées entre les agences nationales.

Les initiatives existantes fournissent une partie du cadre. L'opération Baltic Sentry de l'OTAN a intensifié les patrouilles maritimes à l'aide de frégates, d'avions de patrouille maritime et de véhicules de surface et sous-marins sans équipage. La Force expéditionnaire conjointe de dix pays exploite Nordic Warden, un système de suivi des comportements suspects des navires dans l'Atlantique Nord, le Kattegat et la mer Baltique. Les États-Unis ont également déployé environ 48 Marines pour travailler avec la brigade côtière finlandaise sur la reconnaissance et la surveillance par drones.

L'Union européenne aborde le problème sous un autre angle. La Commission européenne a alloué 5,8 millions d'euros pour des centres régionaux de surveillance des câbles sous-marins en Baltique et en Méditerranée et lancé un appel d'offres de 40 millions d'euros pour accroître la capacité de réparation des câbles. Quatorze États côtiers ont émis des avis juridiques restreignant les navires de la flotte fantôme sans nationalité claire ni assurance valide.

Ces mesures traitent différentes parties de la même vulnérabilité : détection, dissuasion, application de la loi et rétablissement. Une surveillance accrue a une valeur limitée si les autorités ne peuvent pas agir sur ce qu'elles découvrent. De même, une réponse efficace au sabotage doit inclure la capacité de réparer les infrastructures endommagées et de rétablir les services.

Le nouveau partenariat bilatéral pourrait aider à relier ces éléments. Mais les engagements disponibles n'établissent pas encore précisément comment les agences britanniques et allemandes partageront le renseignement opérationnel, coordonneront les interventions ou répartiront les responsabilités en cas de crise. Ces détails compteront davantage que le langage du traité.

La Grande-Bretagne revient par la sécurité, pas par les institutions

Pour Burnham, Berlin est aussi un test de la relation post-Brexit de la Grande-Bretagne avec l'Europe. Sa visite était son premier déplacement bilatéral officiel en Allemagne et son premier déplacement européen officiel hors d'Ukraine depuis qu'il est devenu Premier ministre en juillet.

La voie politique qu'il poursuit est notable. Plutôt que de faire de la réintégration institutionnelle l'objectif immédiat, son gouvernement utilise la défense, le renseignement et la coopération industrielle pour restaurer la position de la Grande-Bretagne au sein de la sécurité européenne continentale.

Merz a salué la perspective de rapprocher la Grande-Bretagne de l'Europe. Burnham, de son côté, a lié la coopération en matière de sécurité à la croissance économique et réitéré son intention de renforcer les relations avant un prochain sommet Royaume-Uni-UE. Le ministre français de l'Économie et des Finances, Roland Lescure, est allé plus loin publiquement, appelant la Grande-Bretagne à revenir pleinement dans l'Union.

La distinction est importante. Le traité de Kensington ne ramène pas la Grande-Bretagne dans les structures institutionnelles de l'UE. Il crée un cadre de coopération plus étroite entre deux États dont les intérêts se recoupent, indépendamment du statut d'adhésion de la Grande-Bretagne.

Cette approche pourrait s'avérer plus immédiatement pratique que la réouverture des débats plus larges entourant le Brexit. Les menaces sécuritaires ne s'arrêtent pas à la Manche, et les capacités britanniques restent pertinentes pour la défense européenne. L'Allemagne, pour sa part, a intérêt à ce que les plus grandes économies du continent puissent coordonner leurs efforts contre les risques pesant sur les infrastructures, le commerce et la capacité industrielle.

Les accords bilatéraux peuvent aussi avancer plus rapidement que les arrangements nécessitant un accord au sein d'un groupe plus large d'États. Leur limite est qu'ils peuvent produire des structures qui se chevauchent si leurs responsabilités et leurs liens avec les institutions existantes ne sont pas clairement définis.

Le défi pour Londres et Berlin est de faire en sorte que le partenariat soit complémentaire aux initiatives de l'OTAN et de l'UE, et non un mécanisme séparé qui rivalise avec elles pour le renseignement, les ressources ou l'attention politique.

La coopération de défense devient une politique industrielle

L'agenda économique du sommet révèle une ambition plus large. Burnham et Merz ont convoqué le premier Forum de croissance régionale Royaume-Uni-Allemagne, réunissant des chefs d'entreprise pour explorer les investissements transfrontaliers et la coopération dans les sciences, l'espace et les technologies quantiques. Burnham a également annoncé son intention d'accueillir la première réunion conjointe des cabinets des deux pays en 2027.

La question industrielle la plus lourde de conséquences concerne le Global Combat Air Programme, l'initiative de chasseur de sixième génération menée par la Grande-Bretagne, l'Italie et le Japon. Burnham a déclaré que son gouvernement chercherait activement à faire avancer la participation de l'Allemagne.

Une éventuelle entrée de l'Allemagne étendrait la logique de l'accord de sécurité à la sphère industrielle de la défense. Les programmes militaires avancés exigent une coopération soutenue en matière de technologie, de fabrication et d'investissement. Des liens plus étroits entre l'industrie britannique et allemande pourraient créer des possibilités supplémentaires de collaboration, tout en donnant aux deux gouvernements un intérêt commun à maintenir des capacités technologiques à long terme.

La technologie quantique et la coopération spatiale s'inscrivent dans le même schéma plus large. Ce sont des domaines commerciaux, mais ils recoupent aussi l'autonomie stratégique, les communications et les technologies dont dépend la sécurité moderne. L'intégration industrielle n'est donc pas simplement un dividende économique attaché au traité. Elle pourrait devenir une partie de l'infrastructure de la défense européenne elle-même.

Il y a des limites à ce que l'on peut déduire des annonces. Le Forum de croissance régionale a établi un canal de coopération, pas des investissements garantis ni des projets industriels achevés. L'éventuelle participation de l'Allemagne au GCAP reste un objectif politique plutôt qu'un engagement ferme. Transformer l'alignement politique en capacité de production nécessitera des décisions qui dépassent le sommet.

Néanmoins, la direction est claire. La Grande-Bretagne et l'Allemagne traitent la résilience économique et la sécurité comme de plus en plus inséparables, les relations industrielles transfrontalières offrant un autre moyen de lier leurs intérêts stratégiques.

L'écart de dissuasion demeure

La question centrale est de savoir si l'Europe peut rendre les coûts des opérations hybrides suffisamment élevés sans transformer chaque incident suspect en confrontation entre la Russie et l'OTAN.

Moscou continue de nier les accusations occidentales de sabotage. La porte-parole du ministère russe des Affaires étrangères, Maria Zakharova, a déclaré que la Russie n'a pas l'intention de combattre l'Europe occidentale et ne menace personne, tout en avertissant que les actions occidentales pourraient provoquer des représailles. De telles déclarations ne contribuent guère à régler les différends sur des incidents individuels, laissant les gouvernements européens travailler avec des évaluations du renseignement, des preuves matérielles et les limites du droit international.

La difficulté est particulièrement aiguë en mer, où la surveillance peut établir des schémas de comportement suspect sans prouver qu'un navire spécifique a causé un dommage spécifique. La décision Eagle S illustre comment une affaire peut rencontrer des obstacles juridiques même après qu'un incident a suscité de sérieuses inquiétudes sécuritaires.

Les gouvernements européens construisent par conséquent une réponse à plusieurs niveaux : patrouilles de l'OTAN, renseignement national, accords bilatéraux, financement des infrastructures par l'UE et coopération industrielle accrue. Chacun répond à une faiblesse différente, mais leur efficacité dépend de la circulation de l'information entre eux et de la capacité des preuves qui en résultent à soutenir une action.

Le traité de Kensington donne à la Grande-Bretagne et à l'Allemagne une base politique plus solide pour cette coordination. Il n'élimine pas la distinction entre renseignement et preuve, ni entre une opération suspecte et un acte pouvant être poursuivi. Il ne garantit pas non plus que la surveillance empêchera des dommages aux câbles, aux gazoducs ou aux centres logistiques.

Pour les planificateurs de la sécurité européenne, le problème non résolu est de savoir comment transformer la connaissance d'une opération hostile en une réponse rapide, proportionnée et juridiquement défendable. Un réseau de systèmes de surveillance peut rendre l'activité clandestine plus difficile à dissimuler. Un réseau de capacités industrielles et de réparation peut en atténuer les conséquences. Ni l'un ni l'autre, à lui seul, ne garantit la dissuasion.