L'UE reporte sa décision sur le déficit budgétaire de 23 milliards d'euros de l'Ukraine et les avoirs russes gelés

La pause n'est pas simplement une question de trouver une nouvelle tranche d'argent. Elle met sous pression l'architecture juridique et institutionnelle par laquelle l'UE a tenté de financer l'Ukraine tout en évitant la confrontation sur les réserves souveraines russes gelées.

Le 11 septembre, le porte-parole de la Commission, Balázs Ujvári, a déclaré que Bruxelles restait déterminée à débloquer la première tranche de 45 milliards d'euros du prêt de soutien à l'Ukraine de 90 milliards d'euros convenu par les gouvernements de l'UE en avril. Toutefois, la Commission n'engagera pas de discussions politiques ou juridiques sur des sources de financement supplémentaires avant que son évaluation technique de la situation budgétaire de l'Ukraine ne soit achevée - alors même que le paquet existant de deux ans ne couvre qu'environ deux tiers des besoins financiers globaux de l'Ukraine pour 2026 et 2027.

La question immédiate n'est donc pas de savoir si l'Europe soutient l'Ukraine. Il s'agit de savoir si les mécanismes conçus pour soutenir l'Ukraine restent adéquats pour une guerre dont les coûts évoluent plus vite que ces mécanismes.

Les limites du cadre de 90 milliards d'euros

Le prêt de 90 milliards d'euros a été conçu comme un ancrage financier substantiel sur deux ans, avec 45 milliards d'euros alloués à chaque année. Sa taille visait déjà à fournir à l'Ukraine une source prévisible de soutien macrofinancier.

Le nouveau déficit militaire a changé l'équation.

Le déficit signalé de 27 milliards de dollars, soit environ 23 à 25 milliards d'euros, est concentré dans le budget de la défense. Cela rend le problème matériellement différent d'un simple manque à gagner budgétaire. Un déficit de financement des dépenses militaires peut se traduire directement par une pression sur les achats d'armes et les capacités de défense.

Kyiv a donc demandé à ses partenaires 23 milliards d'euros supplémentaires. Pourtant, Bruxelles exige d'abord une évaluation plus détaillée de la situation budgétaire sous-jacente plutôt que d'ouvrir immédiatement des négociations sur un nouvel instrument de financement.

Cette décision reflète les contraintes du cadre existant. L'UE peut engager des sommes importantes par le biais de prêts garantis par son propre budget, mais de tels instruments ne s'élargissent pas automatiquement lorsque le coût de la guerre augmente. Un paquet conçu autour d'une évaluation des besoins de l'Ukraine peut devenir insuffisant lorsque les dépenses militaires augmentent.

Le problème est particulièrement aigu car le besoin supplémentaire n'est pas marginal. Il est suffisamment important pour exposer la différence entre un mécanisme de financement calibré pour la stabilité macroéconomique et les exigences bien plus volatiles d'une guerre d'usure prolongée.

Pourquoi Bruxelles marque une pause

Les consultations tenues le 7 septembre par la vice-présidente de la Commission, Valdis Dombrovskis - d'abord avec le Premier ministre ukrainien Serhii Koretskyi, puis avec la directrice générale du FMI, Kristalina Georgieva - indiquent un processus dans lequel Bruxelles cherche à établir la taille et la nature du déficit avant de s'engager sur une nouvelle solution.

La Commission a également lié le déblocage de la tranche de 45 milliards d'euros pour 2026 à l'achèvement des exigences budgétaires et structurelles. L'Ukraine doit atteindre les objectifs macroéconomiques convenus, maintenir les progrès en matière de mesures anticorruption et faire avancer la réforme de l'administration publique, avec des jalons structurels attendus d'ici le 1er novembre.

Cela crée un déséquilibre particulier. Kyiv fait face à un problème immédiat de financement militaire, tandis que le mécanisme de financement européen reste conditionné à une évaluation plus large des performances budgétaires et institutionnelles.

Pour Bruxelles, toutefois, l'audit sert un autre objectif : il détermine si le besoin supplémentaire peut être absorbé dans les instruments existants ou si l'Europe doit affronter la question politiquement plus difficile de savoir d'où doit provenir de l'argent véritablement nouveau.

Le refus de la Commission de discuter de ces nouvelles sources avant l'achèvement du travail technique reporte de fait la décision la plus lourde de conséquences.

Cette décision concerne les avoirs russes gelés.

Euroclear est devenu un problème européen

Plus de 210 milliards de dollars d'avoirs de la banque centrale russe sont immobilisés dans l'UE. Environ 180 à 185 milliards d'euros de ce montant sont détenus via Euroclear, basé en Belgique.

Jusqu'à présent, l'UE s'est abstenue de confisquer le principal. En 2024 et 2025, elle a convenu d'utiliser plutôt les profits extraordinaires générés par les avoirs immobilisés.

La pression renouvelée sur le financement ramène désormais la question au centre du débat européen.

Plus de 120 membres du Parlement européen ont appelé à un mécanisme juridique pour progresser vers l'utilisation des fonds russes gelés. Mais l'obstacle central n'a jamais été simplement le soutien politique à l'Ukraine. C'est la répartition de l'exposition juridique et financière si le principal est effectivement transféré ou confisqué.

La Belgique a résisté à assumer seule cette exposition.

Le Premier ministre Bart De Wever et le ministre des Affaires étrangères Maxime Prévot ont mis en garde contre des mesures qui pourraient exposer la Belgique et Euroclear à des recours juridiques russes et à des conséquences financières potentielles. Leur position crée un problème pour l'ensemble de l'UE : les avoirs sont physiquement concentrés dans une seule juridiction, tandis que l'objectif politique de les utiliser est partagé à travers le bloc.

C'est là que l'idée d'un dépositaire européen entre dans le débat.

La proposition de répartir le risque

Le modèle proposé transférerait les avoirs souverains russes de la juridiction belge vers une institution spécialisée opérant au niveau de l'UE.

Son importance tient moins à la mécanique de la conservation qu'à la question de savoir qui en porterait les conséquences.

Dans l'arrangement actuel, la Belgique et Euroclear sont exceptionnellement exposées en raison du lieu où les avoirs sont détenus. Un dépositaire au niveau européen chercherait à transformer cette exposition nationale en une responsabilité européenne collective, l'UE elle-même devenant la principale contrepartie juridique.

L'attrait est évident. La Belgique ne serait plus seule à devoir absorber les conséquences d'une décision prise au nom de la politique européenne.

Mais la proposition révèle aussi le problème institutionnel sous-jacent. L'UE dispose d'une vaste capacité financière, mais les gouvernements nationaux restent exposés à des risques juridiques pouvant découler de décisions prises collectivement. Il n'existe aucun mécanisme établi capable de convertir automatiquement ces risques en une responsabilité partagée entre les 27 États membres.

Le désaccord ne porte donc pas simplement sur la question de savoir si les avoirs russes gelés doivent être utilisés. Il porte sur la capacité institutionnelle de l'UE à agir comme un acteur financier et juridique unique lorsque les conséquences d'une telle action sont inégalement réparties.

C'est une question bien plus difficile.

De l'aide financière au partage des risques géopolitiques

Le différend sur le financement de l'Ukraine expose une tension structurelle dans la politique européenne.

L'architecture financière de l'UE s'est traditionnellement appuyée sur des règles conçues pour protéger la stabilité budgétaire, les avoirs souverains et la prévisibilité juridique. La guerre en Ukraine crée des incitations en sens inverse. Elle exige une mobilisation rapide des ressources, l'acceptation de risques financiers inhabituels et des mécanismes capables de déplacer les coûts au-delà des frontières nationales.

Les avoirs russes se situent directement à cette intersection.

Leur immobilisation continue évite l'étape juridique la plus radicale, mais elle ne résout pas le problème politique créé par les besoins de financement de l'Ukraine. Plus la guerre se prolonge et plus les besoins de financement augmentent, plus il devient difficile de traiter les avoirs comme une simple question juridique distincte de la politique de sécurité européenne.

Pourtant, Bruxelles ne peut pas simplement contourner les objections de l'État membre qui porte la plus grande exposition immédiate.

C'est pourquoi la proposition de dépositaire compte avant même de devenir une loi. Elle représente une tentative de redessiner la répartition du risque plutôt que de simplement chercher une nouvelle source de liquidités.

La Commission européenne s'est jusqu'à présent abstenue de présenter le paquet législatif nécessaire. Elle attend les calculs du FMI, l'achèvement de l'examen budgétaire et le respect par l'Ukraine des jalons structurels requis.

L'échéance du 1er novembre revêt donc une importance qui dépasse le déblocage de 45 milliards d'euros. Elle devient un point où convergent plusieurs questions non résolues : la taille du besoin de financement réel de l'Ukraine, la capacité des instruments existants de l'UE, l'évaluation du FMI et la faisabilité politique de l'utilisation des avoirs souverains russes.

Si les 23 milliards d'euros supplémentaires ne peuvent pas être couverts par les arrangements existants, le choix devient de plus en plus difficile à reporter. L'Europe peut soit continuer à élargir les prêts conventionnels et d'autres mécanismes établis, soit accepter que le maintien de la défense de l'Ukraine exige une nouvelle approche des avoirs souverains de l'État responsable de la guerre.