Actifs russes gelés par l'UE : pourquoi la Belgique et ses alliés bloquent la saisie alors que le déficit de l'Ukraine atteint 23 milliards d'euros

L'UE ne manque pas de sources de financement potentiellement transformatrices. Environ 300 milliards de dollars, soit environ 210 milliards d'euros, d'avoirs de la Banque centrale russe ont été gelés dans les juridictions occidentales après l'invasion à grande échelle de l'Ukraine par la Russie. La plupart des avoirs détenus en Europe - environ 190 à 210 milliards d'euros - se trouvent chez Euroclear, la chambre de compensation financière basée à Bruxelles.

La difficulté réside dans la transformation de la propriété gelée en capital utilisable.

Les cadres juridiques européens offrent une protection solide aux biens des banques centrales étrangères. L'immunité souveraine rend la saisie directe de ces avoirs fondamentalement différente de la redirection des bénéfices qu'ils génèrent. L'UE a été disposée à franchir cette dernière étape. Elle n'a pas été disposée à franchir la première ligne.

Cette distinction explique en grande partie l'impasse actuelle.

La Belgique, qui se trouve au centre du litige en raison d'Euroclear, n'est pas disposée à assumer seule la responsabilité des conséquences de la confiscation du principal. Le ministre belge des Affaires étrangères, Maxime Prévot, a clairement indiqué la position de son pays : la Belgique ne veut pas supporter seule l'exposition juridique ou financière si la Russie obtient plus tard une restitution devant les tribunaux internationaux.

Bruxelles exige donc que les 27 États membres partagent le risque avant que le principal ne puisse être touché.

Il ne s'agit pas seulement d'un différend sur la prudence belge. Cela révèle une faiblesse fondamentale dans l'approche de l'UE : la responsabilité politique est collective, mais les passifs juridiques et financiers ne le sont pas nécessairement.

La France et l'Allemagne se sont également opposées à la confiscation du principal, invoquant l'immunité souveraine, les risques pour l'euro et une éventuelle perturbation des marchés financiers mondiaux. Leur position a contribué à transformer ce qui était présenté comme une question de savoir comment faire payer la Russie en une question beaucoup plus étroite : combien de risques les gouvernements européens sont-ils prêts à assumer eux-mêmes ?

L'Europe a choisi l'emprunt plutôt que la confiscation

L'alternative a consisté à construire des mécanismes financiers de plus en plus élaborés autour des avoirs sans pour autant les prendre eux-mêmes.

La première étape importante a été d'utiliser les revenus générés par les fonds russes immobilisés. Dans le cadre du mécanisme de coopération pour les prêts à l'Ukraine, les intérêts sont redirigés vers le financement lié à l'Ukraine. La Commission européenne a débloqué une nouvelle tranche de 1,4 milliard d'euros le 5 août, portant les transferts via ce mécanisme à 8 milliards d'euros.

C'est de l'argent important, mais cela ne revient pas à contrôler le principal.

Le deuxième pilier est le prêt de 90 milliards d'euros à l'Ukraine pour 2026-2027. Ce paquet prévoit 60 milliards d'euros pour les achats militaires et 30 milliards d'euros pour le soutien général au budget. Plutôt que d'être financé directement par les réserves russes, il est financé par des emprunts communs de l'UE, garantis par le budget de l'UE.

Cet arrangement résout un problème politique tout en en créant un autre.

Le coût et la garantie restent en fin de compte au sein du système européen. Les contribuables européens sont donc exposés à la dette et à ses intérêts, tandis que le principal russe reste immobilisé mais juridiquement protégé.

Le déséquilibre est particulièrement frappant car le choix n'est pas entre aider l'Ukraine et ne rien faire. L'UE engage déjà des ressources substantielles. Le 24 août, la Commission européenne a décaissé 6,1 milliards d'euros, axés sur la défense aérienne, alors que de hauts dirigeants européens se rendaient à Kiev pour le jour de l'indépendance de l'Ukraine. Le président du Conseil européen, António Costa, a également promis d'examiner les moyens d'accélérer les tranches de prêt ultérieures.

Mais les besoins immédiats de l'Ukraine sont plus importants. Le président Volodymyr Zelensky a déclaré que Kiev fait face à un déficit de 23,5 milliards d'euros au-delà de l'aide attendue et a demandé un accès plus rapide aux prochaines tranches du programme existant de 90 milliards d'euros.

La question n'est donc pas de savoir si l'Europe soutient l'Ukraine. Il s'agit de savoir si la machinerie existante peut déplacer de l'argent rapidement et à une échelle suffisante alors que la plus grande source potentielle de financement reste politiquement intouchable.

La ligne de fracture au sein de l'UE

L'argument expose également un fossé croissant entre les gouvernements qui considèrent la confiscation comme une extension nécessaire de l'effort de guerre et ceux qui la considèrent comme un précédent dangereux.

La Suède s'est particulièrement fait entendre. La ministre des Affaires étrangères, Maria Malmer Stenergard, a critiqué la baisse de l'aide bilatérale à l'Ukraine et la dépendance croissante à l'égard des emprunts communs européens. La Suède s'est engagée à remettre la question des avoirs à l'ordre du jour de l'UE avant 2027.

La position nordique et balte est dictée par un calcul différent de celui de la Belgique, de la France ou de l'Allemagne. Pour les gouvernements géographiquement et politiquement plus proches de la Russie, laisser intactes les réserves de l'État russe peut sembler moins une gestion financière prudente qu'un échec à faire supporter les coûts de la guerre à l'agresseur.

Ce désaccord compte parce que l'aide bilatérale change elle-même.

À mesure que les États membres réduisent leurs engagements nationaux directs et s'appuient davantage sur les emprunts au niveau de l'UE, la responsabilité politique du financement de l'Ukraine devient de plus en plus collective. Il en va de même pour la responsabilité financière. Ce qui est présenté comme une solidarité européenne devient aussi un mécanisme de répartition des coûts entre les États membres.

Pour les pays qui poussent à la confiscation, c'est précisément la mauvaise direction. Ils veulent que les avoirs russes supportent une plus grande partie du fardeau. Au lieu de cela, les institutions européennes créent des instruments qui permettent de partager le fardeau entre les États européens.

Le compromis qui ne fait pas encore consensus

La Commission européenne a tenté de combler le fossé avec un véhicule à vocation spéciale conçu pour isoler les avoirs gelés et répartir l'exposition juridique entre les 27 États membres.

La logique est simple : si la Belgique est le principal champ de bataille juridique parce qu'Euroclear détient la plupart des avoirs, une structure qui répartit le risque pourrait rendre la proposition plus acceptable politiquement.

Mais le SPV n'a pas obtenu un soutien unanime.

Cela importe parce que la proposition n'élimine pas la question juridique sous-jacente. Elle change l'endroit où se situe le risque. Les gouvernements doivent toujours décider s'ils sont prêts à accepter une exposition collective aux litiges et aux demandes financières potentielles liées aux biens souverains russes.

L'obstacle n'est donc pas simplement une question de conception technique.

C'est l'absence d'accord sur la mesure dans laquelle l'UE devrait utiliser son infrastructure financière comme instrument de puissance géopolitique.

Un précédent que l'Europe hésite à créer

Les réserves gelées se trouvent à l'intersection délicate du financement de la guerre, du droit international et de la crédibilité des marchés financiers européens.

L'UE a déjà démontré qu'elle était prête à immobiliser les avoirs souverains russes et à rediriger les revenus qu'ils génèrent. Confisquer le principal serait une étape beaucoup plus lourde de conséquences. Cela pourrait exposer les institutions financières européennes à des litiges sans précédent et forcer les gouvernements à affronter des questions sur la protection des avoirs souverains détenus dans leurs juridictions.

Pour la Belgique, Euroclear est le point de pression immédiat. Pour les grandes économies européennes, la question va plus loin : jusqu'où le système financier basé sur l'euro peut-il être utilisé contre un État sans saper la confiance dans le système lui-même ?

C'est pourquoi le différend ne peut être réduit à une compétition entre les gouvernements qui soutiennent l'Ukraine et ceux qui ne le font pas.

La Belgique, la France et l'Allemagne ne rejettent pas le soutien européen à Kiev. Ils tracent une ligne autour des risques juridiques et financiers que l'Europe ne devrait pas absorber, selon eux. La Suède et les États baltes soutiennent que refuser de franchir cette ligne laisse les ressources russes sous-utilisées et transfère une trop grande partie des coûts à l'Europe.

Les deux positions contiennent un calcul stratégique. Le problème est qu'ils pointent dans des directions opposées.

La facture entre dans le budget européen

Les conséquences s'étendront au-delà du financement immédiat de l'Ukraine.

Les négociations sur le budget à long terme de l'UE se dérouleront dans un contexte où les emprunts communs supportent déjà une part plus importante du fardeau financier de la guerre. Le prêt de 90 milliards d'euros à l'Ukraine repose sur la marge de manœuvre budgétaire de l'UE, tandis que le soutien futur devra concurrencer d'autres priorités pour des capacités fiscales limitées.

Cela rend le différend sur les avoirs gelés indissociable du prochain débat sur le cadre financier pluriannuel.

Chaque euro collecté collectivement pour l'Ukraine fait également partie d'un débat plus large sur la quantité de risque financier que l'UE peut mutualiser, la marge restante sous son budget commun et les États membres disposés à fournir des garanties. Plus il devient difficile d'utiliser les avoirs principaux russes, plus ces questions deviennent importantes.

Pour l'Ukraine, la distinction est immédiate. Les 210 milliards d'euros restent en grande partie là où ils sont, tandis que Kiev demande à l'Europe d'accélérer les prêts pour combler un déficit de 23,5 milliards d'euros.

Pour l'UE, la question plus profonde est de savoir si la préservation de l'architecture juridique autour de son système financier vaut la peine d'accepter un rôle fiscal beaucoup plus important pour les gouvernements européens dans le financement de la guerre.

C'est la limite stratégique que le différend sur les avoirs a mise en évidence : l'Europe peut immobiliser la richesse russe, taxer les rendements et emprunter sur son propre crédit collectif. Elle n'est toujours pas disposée à décider si le principal lui-même peut devenir un instrument de financement de la guerre.