Le Kirghizistan menace de nationaliser les actifs de Gazprom alors que l'emprise russe sur l'Asie centrale s'affaiblit

L'avertissement, formulé le 3 novembre lors d'une rencontre avec les habitants de la région de Talas, remet directement en cause un arrangement qui a donné à l'entreprise énergétique russe le contrôle des infrastructures de transport et de distribution de gaz du Kirghizistan pendant plus d'une décennie.

Il invoque également un précédent que les investisseurs étrangers dans le pays connaissent bien : Kumtor, la principale mine d'or passée sous propriété de l'État kirghize à la suite d'une confrontation avec son exploitant canadien.

Pour Moscou, le différend soulève une question plus large. La Russie peut-elle continuer d'exercer son influence par la propriété d'infrastructures stratégiques lorsque les gouvernements qui accueillent ces actifs commencent à exiger un plus grand contrôle sur leur développement économique ?

Une plainte locale sur le gaz devient un différend national de propriété

La confrontation a commencé par une demande ordinaire d'un habitant.

Lors de la rencontre de Japarov avec les communautés des districts d'Aitmatov et de Manas, Kurmanbek Takeev, du village de Semetey, a demandé au président d'étendre l'approvisionnement en gaz naturel au district frontalier de Manas.

La réponse de Japarov a été inhabituellement explicite sur les limites de l'autorité de son gouvernement.

Comme l'a rapporté Kaktus Media, le président a expliqué que le Kirghizistan ne pouvait pas décider seul où construire de nouveaux réseaux de gaz, car Gazprom possédait les infrastructures.

L'arrangement remonte à un accord négocié en 2013 et mis en œuvre l'année suivante, lorsque l'entreprise russe a acquis l'opérateur gazier national du pays pour un dollar symbolique.

À l'époque, la transaction avait été présentée comme une solution aux infrastructures vieillissantes du Kirghizistan, à ses dettes accumulées et à son besoin d'investissements.

Mais Japarov soutient désormais que l'entreprise russe n'a pas rempli les engagements de gazéification liés à l'accord.

Il a déclaré avoir soulevé la question auprès de Gazprom pendant deux ou trois ans, avertissant qu'une inaction persistante pourrait conduire l'État à reprendre le réseau.

Le président a comparé la réponse qu'il propose à la gestion par le gouvernement de la mine d'or de Kumtor, signifiant que la menace ne portait pas seulement sur la négociation d'un nouveau calendrier de construction.

Aucune décision formelle de nationaliser les actifs kirghizes de Gazprom n'a toutefois été annoncée. Le président a également reconnu que, tant que les infrastructures restent sous le contrôle de l'entreprise, il ne peut pas promettre seul de nouveaux raccordements au gaz aux habitants.

L'accord à 1 dollar qui a donné le contrôle à Gazprom

Les racines du différend remontent à l'un des accords énergétiques les plus lourds de conséquences entre la Russie et le Kirghizistan.

En juillet 2013, les deux gouvernements ont signé un accord couvrant la coopération dans le transport, la distribution et la vente de gaz naturel. Le transfert de l'opérateur gazier kirghize a été achevé en avril 2014.

Gazprom a acquis l'entreprise devenue Gazprom Kyrgyzstan, prenant le contrôle des réseaux de transport et de distribution de gaz du pays.

Le prix d'achat n'était que de 1 dollar, mais ce montant nominal dissimulait un ensemble bien plus vaste d'engagements financiers.

Selon la présentation officielle de la transaction par le gouvernement kirghize, Gazprom garantissait au moins 20 milliards de roubles d'investissements dans la modernisation des infrastructures sur cinq ans.

L'entreprise acceptait également d'assumer des dettes d'environ 40 millions de dollars.

En retour, le Kirghizistan accordait à Gazprom des droits exclusifs d'importation de gaz naturel et prévoyait des protections contractuelles contre l'expropriation et la nationalisation.

L'accord a été conclu pour 25 ans, faisant de 2039 une échéance importante pour l'arrangement initial.

Ces termes sont au cœur de la confrontation actuelle.

Pour le Kirghizistan, le marché initial échangeait le contrôle d'actifs stratégiques contre l'attente d'un développement des infrastructures et d'un approvisionnement énergétique fiable.

Pour Gazprom, il garantissait une position à long terme sur un marché énergétique national assorti de solides protections juridiques.

L'avertissement de Japarov suggère que le gouvernement kirghize remet de plus en plus en question la justification de ses restrictions persistantes sur la prise de décision nationale au regard des bénéfices de cet échange.

Pourtant, le bilan des investissements est plus complexe qu'une simple affirmation selon laquelle rien n'a été livré.

L'examen du Kirghizistan par l'Agence internationale de l'énergie en 2022 a constaté que la gazéification nationale était passée de 22 % en 2014 à 35 % à la fin de 2020. Gazprom Kyrgyzstan visait une couverture de 60 % d'ici 2030.

Ces chiffres montrent que le réseau s'est étendu après la reprise, même si des parties substantielles du pays restaient sans raccordement au gaz.

Ils n'établissent toutefois pas si Gazprom a rempli chacune de ses obligations financières et de construction au titre de ses accords. Cette distinction compte : l'accusation de Japarov porte sur le respect des engagements contractuels, et non nécessairement sur l'absence totale d'investissement.

Pourquoi le précédent Kumtor compte

La référence de Japarov à Kumtor donne à son avertissement une signification particulière.

La mine d'or était l'un des plus grands actifs industriels du Kirghizistan et était exploitée par des entreprises canadiennes, d'abord Cameco puis Centerra Gold.

En mai 2021, les autorités kirghizes ont instauré une gestion externe temporaire de la mine après avoir accusé son exploitant de violations environnementales et d'impôts impayés.

Le différend s'est transformé en procédure judiciaire, un tribunal de Bichkek ordonnant une indemnisation d'environ 3,1 milliards de dollars pour dommages environnementaux.

Centerra a contesté les actions du gouvernement par le biais de l'arbitrage international.

En avril 2022, les parties sont parvenues à un règlement aux termes duquel Centerra a transféré ses participations dans Kumtor Gold Company et Kumtor Operating Company à l'entreprise publique kirghize Kyrgyzaltyn, tandis que les parties convenaient de résoudre leurs créances en suspens.

La transaction a placé la mine d'importance stratégique sous contrôle national.

En invoquant Kumtor, Japarov rappelle à Gazprom que son gouvernement a déjà poursuivi la récupération d'un actif majeur exploité par un étranger.

Mais la comparaison a ses limites.

Le règlement de Kumtor est issu d'une combinaison spécifique d'allégations environnementales, de litiges, d'arbitrage et de transferts de propriété négociés. La position de Gazprom est régie par un accord énergétique bilatéral distinct contenant des protections contre la nationalisation.

Toute tentative de récupérer ses actifs pourrait donc soulever des questions juridiques et diplomatiques différentes.

L'incertitude centrale est de savoir si Japarov entend utiliser la menace comme levier pour accélérer les investissements ou s'il est prêt à poursuivre un véritable changement de propriété.

Un test de l'influence russe sur les infrastructures en Asie centrale

Le différend dépasse l'approvisionnement intérieur en gaz du Kirghizistan.

Pendant des décennies, la Russie a maintenu son influence économique en Asie centrale par les infrastructures énergétiques, les accords commerciaux et des relations institutionnelles de longue date.

Le contrôle des réseaux de transport peut être particulièrement important car il affecte plus que l'achat et la vente de combustible. Il détermine aussi qui prend les décisions d'investissement, quelles communautés sont raccordées et à quelle vitesse les infrastructures s'étendent.

La position de Gazprom au Kirghizistan illustre cette relation.

Bien que les autorités kirghizes conservent des responsabilités réglementaires, la propriété du réseau place les principales décisions d'infrastructure entre les mains de l'entreprise russe.

L'évaluation du secteur énergétique du pays par l'AIE décrit Gazprom Kyrgyzstan comme à la fois propriétaire et opérateur du système de transport et de distribution de gaz, et identifie l'entreprise comme un monopole naturel régulé.

Le même examen explique que les tarifs du gaz naturel sont régis par un cadre lié à l'accord bilatéral avec la Russie.

Par conséquent, un différend sur la gazéification devient aussi un différend sur la souveraineté économique : la capacité d'un gouvernement à déterminer comment les infrastructures essentielles sont développées sur son territoire.

Cela ne signifie pas automatiquement que le Kirghizistan s'éloigne politiquement de la Russie.

Les deux pays conservent des relations économiques étendues, et Japarov n'a pas annoncé de changement plus large de politique étrangère.

Néanmoins, la volonté de menacer publiquement une grande entreprise contrôlée par l'État russe montre que la propriété stratégique ne protège pas nécessairement un investisseur des exigences croissantes de son gouvernement hôte.

Que se passerait-il si le Kirghizistan récupérait le réseau ?

La récupération des infrastructures gazières créerait plusieurs défis immédiats.

Le premier est juridique. L'accord du Kirghizistan avec la Russie comporte des dispositions destinées à protéger l'investissement de Gazprom contre l'expropriation et la nationalisation. Tout transfert unilatéral pourrait générer un différend sur les obligations conventionnelles, l'indemnisation et les termes de la transaction initiale.

Le deuxième est financier.

La propriété seule ne permettrait pas d'apporter de nouveaux gazoducs aux communautés qui attendent encore le gaz. Le gouvernement devrait sécuriser des financements, organiser la construction, entretenir les réseaux existants et garantir des importations fiables.

Le troisième est opérationnel.

Le rôle de Gazprom comme propriétaire des infrastructures et importateur exclusif de gaz signifie que changer de propriétaire exigerait plus que remplacer le nom de l'entreprise sur des documents officiels. Cela pourrait aussi nécessiter de renégocier les arrangements par lesquels le gaz entre dans le pays et y circule.

Une solution négociée pourrait permettre au gouvernement d'obtenir des engagements d'investissement plus forts sans assumer immédiatement ces responsabilités.

Un transfert conflictuel, en revanche, pourrait introduire de l'incertitude dans l'exploitation des infrastructures et leur financement futur.

Une question plus large se pose aussi pour les investisseurs étrangers.

L'expérience de Kumtor a démontré que le gouvernement kirghize était prêt à affronter un grand opérateur international au sujet d'un actif stratégique. Un différend similaire impliquant Gazprom concernerait une entreprise étroitement associée aux intérêts économiques russes, ajoutant une dimension diplomatique importante.

Un avertissement que Moscou ne peut ignorer

Pour l'heure, Japarov a émis un avertissement conditionnel plutôt que lancé un processus formel de nationalisation.

Aucun calendrier n'a été annoncé pour récupérer le réseau, aucun mécanisme de transfert de propriété n'a été rendu public et aucune proposition de règlement n'a été confirmée.

Le différend immédiat reste centré sur la gazéification, en particulier les communautés qui attendent des infrastructures promises au titre de l'accord initial.

Mais la signification politique réside dans le changement de langage.

Un arrangement autrefois présenté comme un moyen de garantir l'investissement et la stabilité énergétique est désormais ouvertement remis en question par le président du pays qui l'a signé.

L'acquisition à 1 dollar a donné à Gazprom une position puissante dans le secteur énergétique kirghize. Douze ans plus tard, cette position est contestée au nom des obligations qui rendaient le marché initial acceptable.

Que la confrontation aboutisse à une construction plus rapide, à des termes renégociés ou à une bataille pour la propriété dépendra de décisions qui n'ont pas encore été annoncées.