La UE aplaza la decisión sobre el déficit presupuestario de 23.000 millones de euros de Ucrania y los activos rusos congelados

La pausa no es simplemente una cuestión de encontrar otro tramo de dinero. Presiona la arquitectura legal e institucional mediante la cual la UE ha intentado financiar a Ucrania mientras evitaba una confrontación por las reservas soberanas congeladas de Rusia.

El 11 de septiembre, el portavoz de la Comisión, Balázs Ujvári, dijo que Bruselas seguía comprometida a liberar el primer tramo de 45.000 millones de euros del Préstamo de Apoyo a Ucrania de 90.000 millones acordado por los gobiernos de la UE en abril. Sin embargo, la Comisión no iniciará discusiones políticas o legales sobre fuentes de financiación adicionales hasta que se complete su evaluación técnica de la posición fiscal de Ucrania, aunque el paquete existente de dos años cubre solo alrededor de dos tercios de las necesidades financieras generales de Ucrania para 2026 y 2027.

Por lo tanto, el problema inmediato no es si Europa apoya a Ucrania. Es si los mecanismos diseñados para apoyar a Ucrania siguen siendo adecuados para una guerra cuyos costos se mueven más rápido que esos mecanismos.

Los límites del marco de 90.000 millones de euros

El préstamo de 90.000 millones de euros fue diseñado como un ancla financiera sustancial de dos años, con 45.000 millones de euros asignados a cada año. Su tamaño ya estaba destinado a proporcionar a Ucrania una fuente predecible de apoyo macrofinanciero.

El nuevo déficit militar ha cambiado la ecuación.

La brecha reportada de Ucrania de 27.000 millones de dólares, o aproximadamente 23.000-25.000 millones de euros, se concentra en el presupuesto de defensa. Eso hace que el problema sea materialmente diferente de un déficit fiscal ordinario. Una brecha de financiación en el gasto militar puede traducirse directamente en presión sobre la adquisición de armas y las capacidades de defensa.

En consecuencia, Kiev ha pedido a sus socios 23.000 millones de euros adicionales. Sin embargo, Bruselas exige primero una evaluación más detallada de la posición fiscal subyacente en lugar de abrir inmediatamente negociaciones sobre otro instrumento de financiación.

Esa decisión refleja las limitaciones del marco existente. La UE puede comprometer grandes sumas a través de préstamos respaldados por su propio presupuesto, pero tales instrumentos no se expanden automáticamente cuando aumenta el costo de la guerra. Un paquete diseñado en torno a una evaluación de las necesidades de Ucrania puede volverse insuficiente cuando aumenta el gasto militar.

El problema es particularmente agudo porque el requisito adicional no es marginal. Es lo suficientemente grande como para exponer la diferencia entre un mecanismo de financiación calibrado para la estabilidad macroeconómica y los requisitos mucho más volátiles de una guerra de desgaste prolongada.

Por qué Bruselas está haciendo una pausa

Las consultas mantenidas el 7 de septiembre por la vicepresidenta de la Comisión, Valdis Dombrovskis —primero con el primer ministro ucraniano, Serhii Koretskyi, y luego con la directora gerente del FMI, Kristalina Georgieva— apuntan a un proceso en el que Bruselas intenta establecer el tamaño y la naturaleza de la brecha antes de comprometerse con una nueva solución.

La Comisión también ha vinculado la liberación del tramo de 45.000 millones de euros para 2026 a la finalización de los requisitos fiscales y estructurales. Ucrania debe cumplir los objetivos macroeconómicos acordados, mantener el progreso en las medidas anticorrupción y avanzar en la reforma de la administración pública, con hitos estructurales previstos para el 1 de noviembre.

Eso crea un desequilibrio peculiar. Kiev enfrenta un problema inmediato de financiación militar, mientras que el mecanismo de financiación europeo sigue condicionado a una evaluación más amplia del desempeño fiscal e institucional.

Sin embargo, para Bruselas, la auditoría sirve a otro propósito: determina si el requisito adicional puede absorberse dentro de los instrumentos existentes o si Europa debe enfrentar la cuestión políticamente más difícil de dónde debería provenir dinero genuinamente nuevo.

La negativa de la Comisión a discutir esas nuevas fuentes antes de que se complete el trabajo técnico pospone efectivamente la decisión más trascendental.

Esa decisión se refiere a los activos congelados de Rusia.

Euroclear se ha convertido en un problema europeo

Más de 210.000 millones de dólares en activos del banco central ruso están inmovilizados en la UE. Alrededor de 180.000-185.000 millones de euros de esa cantidad se mantienen a través de Euroclear, con sede en Bélgica.

Hasta ahora, la UE se ha abstenido de confiscar el principal. Durante 2024 y 2025, acordó utilizar los beneficios extraordinarios generados por los activos inmovilizados en su lugar.

La renovada presión de financiación está empujando ahora el asunto de nuevo hacia el centro del debate europeo.

Más de 120 miembros del Parlamento Europeo han pedido un mecanismo legal para avanzar hacia el uso de los fondos rusos congelados. Pero el obstáculo central nunca ha sido simplemente el apoyo político a Ucrania. Es la distribución de la exposición legal y financiera si el principal se transfiere o confisca realmente.

Bélgica se ha resistido a asumir esa exposición por sí sola.

El primer ministro Bart De Wever y el ministro de Asuntos Exteriores Maxime Prévot han advertido contra medidas que podrían dejar a Bélgica y Euroclear enfrentando reclamaciones legales rusas y posibles consecuencias financieras. Su posición crea un problema para la UE en su conjunto: los activos están físicamente concentrados en una jurisdicción, mientras que el objetivo político de utilizarlos es compartido en todo el bloque.

Ahí es donde entra en el debate la idea de un depositario europeo.

La propuesta de repartir el riesgo

El modelo propuesto trasladaría los activos soberanos rusos de la jurisdicción belga a una institución especializada que opere a nivel de la UE.

Su importancia es menos sobre la mecánica de la custodia que sobre quién cargaría con las consecuencias.

En el marco actual, Bélgica y Euroclear están inusualmente expuestas debido a dónde se mantienen los activos. Un depositario a nivel europeo buscaría convertir esa exposición nacional en una responsabilidad europea colectiva, con la propia UE convirtiéndose en la principal contraparte legal.

El atractivo es obvio. Ya no se pediría a Bélgica que absorbiera sola las consecuencias de una decisión tomada en nombre de la política europea.

Pero la propuesta también revela el problema institucional subyacente. La UE tiene una amplia capacidad financiera, pero los gobiernos nacionales siguen expuestos a riesgos legales que pueden surgir de decisiones tomadas colectivamente. No existe un mecanismo establecido capaz de convertir automáticamente esos riesgos en una responsabilidad compartida entre los 27 estados miembros.

Por lo tanto, el desacuerdo no es simplemente sobre si deben utilizarse los activos rusos congelados. Es sobre si la UE es institucionalmente capaz de actuar como un solo actor financiero y legal cuando las consecuencias de hacerlo están distribuidas de manera desigual.

Esa es una pregunta mucho más difícil.

De la asistencia financiera al reparto de riesgos geopolíticos

La disputa sobre la financiación de Ucrania está exponiendo una tensión estructural en la política europea.

La arquitectura financiera de la UE ha dependido tradicionalmente de reglas diseñadas para proteger la estabilidad fiscal, los activos soberanos y la previsibilidad legal. La guerra en Ucrania crea incentivos en la dirección opuesta. Exige una movilización rápida de recursos, la aceptación de riesgos financieros inusuales y mecanismos capaces de trasladar costos a través de las fronteras nacionales.

Los activos rusos se sitúan directamente en esa intersección.

Su continua inmovilización evita el paso legal más radical, pero no resuelve el problema político creado por las necesidades de financiación de Ucrania. Cuanto más continúa la guerra y mayores se vuelven los requisitos de financiación, más difícil es tratar los activos meramente como una cuestión legal separada de la política de seguridad europea.

Sin embargo, Bruselas no puede simplemente eludir las objeciones del estado miembro que soporta la mayor exposición inmediata.

Por eso la propuesta del depositario importa incluso antes de convertirse en legislación. Representa un intento de rediseñar la asignación del riesgo en lugar de simplemente buscar una nueva fuente de efectivo.

La Comisión Europea hasta ahora se ha abstenido de presentar el paquete legislativo necesario. Está esperando los cálculos del FMI, la finalización de la revisión fiscal y el cumplimiento por parte de Ucrania de los hitos estructurales requeridos.

El plazo del 1 de noviembre, por lo tanto, tiene una importancia que va más allá de la liberación de 45.000 millones de euros. Se está convirtiendo en un punto en el que convergen varias cuestiones no resueltas: el tamaño del requisito real de financiación de Ucrania, la capacidad de los instrumentos existentes de la UE, la evaluación del FMI y la viabilidad política de utilizar los activos soberanos rusos.

Si los 23.000 millones de euros adicionales no pueden cubrirse mediante los acuerdos existentes, la elección se vuelve cada vez más difícil de posponer. Europa puede continuar expandiendo los préstamos convencionales y otros mecanismos establecidos, o aceptar que sostener la defensa de Ucrania requiere un nuevo enfoque hacia los activos soberanos del estado responsable de la guerra.