Druck auf die Auflösung des Vereinigten Königreichs wächst: Schottland, Wales und Nordirland schmieden historische Anti-Westminster-Allianz

Das Cardiff-Memorandum schafft keinen neuen Staat und hat keine einem internationalen Vertrag vergleichbare Bindungswirkung. Seine Bedeutung ist politischer Natur. SNP, Plaid Cymru und Sinn Féin errichten einen Rahmen, durch den Fragen, die zuvor weitgehend in getrennten nationalen Arenen verfolgt wurden, miteinander verbunden werden können.

Das verändert die Auseinandersetzung, mit der sich Westminster konfrontiert sieht.

Schottische Unabhängigkeit, walisische Autonomie und irische Wiedervereinigung unterliegen weiterhin unterschiedlichen politischen Realitäten und unterschiedlichen Rechtsordnungen. Doch die drei Bewegungen können sie nun als Teile eines umfassenderen Streits darüber darstellen, wie die Macht im Vereinigten Königreich verteilt wird.

Ihre gemeinsame Basis ist bewusst breiter angelegt als verfassungsrechtliche Symbolik. Sie fordern größere fiskalische Befugnisse für die dezentralen Verwaltungen, mehr Kontrolle über Energieressourcen und engere Beziehungen zu europäischen Institutionen. Zudem bestehen sie darauf, dass Schottland, Wales und Nordirland einen anerkannten demokratischen Weg erhalten sollten, um ihre verfassungsrechtliche Zukunft selbst zu bestimmen.

Die Folge ist, dass sich die Debatte von der Frage, ob ein bestimmtes Referendum zugelassen werden sollte, hin zu einer grundlegenderen Frage verschiebt: Wer hat die Befugnis, über die Zukunft der Union zu entscheiden?

Diese Frage ist für Westminster deutlich schwerer einzudämmen.

Der Zeitpunkt ist von Bedeutung. Die Wahlen im Mai haben die politische Landschaft in Wales verändert, wo Plaid Cymru stärkste Partei wurde und AP Iowerth ins Amt des Ersten Ministers brachte. Die SNP bleibt die führende Kraft in Holyrood, während Sinn Féin in Nordirland bereits das Amt des Ersten Ministers innehat.

Nichts davon bedeutet, dass die öffentliche Meinung entschieden hinter Unabhängigkeit oder Wiedervereinigung steht. Schottland bleibt gespalten: In der zitierten Umfrage unterstützen 47 Prozent die Unabhängigkeit und 43 Prozent die Union; unter den entschiedenen Wählern liegt das Verhältnis bei 52 zu 48 Prozent. In Wales liegt die Unterstützung für die Unabhängigkeit bei 32 Prozent, während 68 Prozent einen Verbleib im Vereinigten Königreich befürworten. Auch in Nordirland fehlt eine Mehrheit für die Wiedervereinigung: 35,8 Prozent unterstützen sie, 49,7 Prozent bevorzugen die Union.

Die politische Kalkulation lautet daher nicht, dass die Auflösung unmittelbar bevorsteht. Sie lautet vielmehr, dass es für London zunehmend schwieriger wird, die Verfassungsfrage in getrennten Bereichen zu halten.

Westminster hat für verschiedene Nationen unterschiedliche Vetos

Die Zwangslage der Regierung wird dadurch komplizierter, dass es keinen einheitlichen Verfassungsweg gibt, der alle drei Streitfragen regelt.

In Schottland setzt ein rechtlich bindendes Unabhängigkeitsreferendum voraus, dass Westminster auf Grundlage des Scotland Act von 1998 eine Section-30-Anordnung erlässt. Dieser Mechanismus wurde für das Referendum 2014 genutzt, als die Wähler die Unabhängigkeit mit 55 zu 45 Prozent ablehnten. Westminster weigert sich inzwischen, eine weitere Abstimmung zu genehmigen.

Nordirland funktioniert nach einer anderen Regelung. Das Karfreitagsabkommen und der Northern Ireland Act von 1998 geben dem britischen Nordirlandminister die Befugnis, eine Grenzabstimmung anzuberaumen. Auch die gesetzlichen Voraussetzungen unterscheiden sich: Eine Abstimmung muss angesetzt werden, wenn es wahrscheinlich erscheint, dass eine Mehrheit ein vereintes Irland befürworten würde.

Dieser Unterschied wurde politisch explosiv, nachdem Premierminister Andy Burnham gegenüber Abgeordneten erklärt hatte, für ein weiteres schottisches Referendum gelte dieselbe Situation wie in Nordirland, und eine mögliche Abstimmung von einem klaren Konsens oder anhaltender öffentlicher Unterstützung abhängig machte.

Swinney wertete die Äußerung umgehend als bedeutsam. Er interpretierte sie als Anerkennung eines Prinzips der Selbstbestimmung und bot an, einen rechtlichen Rahmen für ein künftiges schottisches Referendum auszuhandeln.

Downing Street schloss daraufhin die Öffnung, die der eigene Premierminister geschaffen hatte. Burnham schrieb an Swinney, um klarzustellen, dass ein zweites schottisches Referendum vor der nächsten Unterhauswahl ausgeschlossen bleibe, und verwies dabei auf das Labour-Manifest von 2024. Zudem argumentierte er, weder Schottland noch Nordirland verfügten derzeit über den notwendigen stabilen öffentlichen Konsens für eine Verfassungsänderung.

Die Episode legte eine Schwäche offen, die der Gipfel von Cardiff voraussichtlich ausnutzen wird. Londons verfassungsrechtliche Position hängt nicht nur von rechtlichen Befugnissen ab, sondern auch von politischer Konsistenz. Eine Äußerung, die nahelegt, Schottland und Nordirland unterlägen demselben Prinzip, kann schnell zum Problem werden, denn rechtlich ist das nicht der Fall.

Wales verändert die Gleichung

Die Position von Plaid Cymru ist besonders aufschlussreich, weil sie zurückhaltender ist als die schottische Forderung nach einem Rahmen für eine weitere Unabhängigkeitsabstimmung.

Die Partei strebt in ihrer ersten Amtszeit kein sofortiges Referendum an. Stattdessen plant sie eine unabhängige nationale Kommission, die die wirtschaftliche Begründung für die walisische Unabhängigkeit prüfen soll, und drängt zugleich auf größere fiskalische und administrative Befugnisse.

Zu ihren Forderungen gehören Änderungen an der Barnett-Formel, die Dezentralisierung von Polizei- und Bahnfinanzierung sowie die Kontrolle über Einnahmen aus Offshore-Windressourcen, die über die Meeresbodenflächen des Crown Estate gehalten werden.

Dieser Ansatz verleiht dem walisischen Nationalismus einen anderen politischen Charakter als der schottischen Kampagne. Das unmittelbare Ziel ist nicht, einen Referendumstermin zu erzwingen, sondern die wirtschaftliche Architektur der Union infrage zu stellen.

Zudem wird es für Westminster schwieriger, das Cardiff-Memorandum einfach als Bündnis separatistischer Parteien abzutun. Vieles, was die drei Regierungen koordinieren, betrifft die praktische Kontrolle über Geld, Ressourcen und Politik.

Das Verfassungsargument wird über alltägliches Regierungshandeln aufgebaut.

Europa gibt die gemeinsame Richtung vor

Die europäische Integration ist ein weiterer wichtiger Konvergenzpunkt.

Die drei Parteien streben eine engere Anbindung an die Europäische Union an, auch wenn ihre Wege dorthin grundlegend unterschiedlich wären. Schottland und Wales würden eine Mitgliedschaft als souveräne Staaten anstreben. Nordirlands Weg würde über die Wiedervereinigung mit Irland führen.

Für Edinburgh und Cardiff entsteht daraus ein politisches Argument, dass die Regelung nach dem Brexit ihre langfristige Beziehung zu Europa nicht bestimmen muss. Für Sinn Féin fügt sich die europäische Integration nahtlos in ihre Argumentation für die irische Einheit ein.

Das Cardiff-Memorandum verleiht den europäischen Beziehungen damit eine verfassungsrechtliche Dimension. Die Zusammenarbeit mit europäischen Nachbarn und internationalen Institutionen wird nicht einfach als Außenpolitik dargestellt, sondern als ein Bereich, in dem die dezentralen Nationen größere Freiheit haben sollten, unabhängig von Westminster zu handeln.

Das ist von Bedeutung, weil der Brexit einen wichtigen Bereich gemeinsamer politischer Orientierung zwischen dem Vereinigten Königreich und vielen Wählern und Parteien in den dezentralen Nationen beseitigt hat. Die drei Bewegungen können ihre verfassungsrechtlichen Ambitionen nun an eine breitere europäische Entwicklung knüpfen.

Der englische Nationalismus schafft einen weiteren Druckpunkt

Das Aufkommen eines rechtsgerichteten englischen Nationalismus schafft eine weitere Komplikation.

Die Zugewinne von Reform UK haben das politische Umfeld in Schottland bereits verändert, wo die SNP sechs Sitze verlor, obwohl sie die dominierende parlamentarische Kraft blieb. Für die dezentralen Nationen kann eine stärkere englisch-nationalistische Bewegung das Argument untermauern, dass die Union politisch asymmetrisch wird und dabei Westminster und England begünstigt.

Darin liegt für beide Seiten ein offensichtliches strategisches Risiko. Je stärker sich die Verfassungspolitik um konkurrierende nationale Identitäten organisiert, desto schwieriger wird es, die Idee eines gemeinsamen britischen politischen Raums zu bewahren.

Die Allianz von Cardiff muss keine unmittelbaren Mehrheiten für die Unabhängigkeit gewinnen, um dieses Gleichgewicht zu verändern. Sie muss nationale Verfassungsforderungen zu dauerhaften Bestandteilen der britischen Politik machen.

Die internationale Dimension wächst

Das Thema beginnt zudem, die Grenzen der britischen Innenpolitik zu überschreiten.

Während eines Besuchs in Dublin am 12. September sagte der frühere US-Präsident Donald Trump, er würde ein vereintes Irland gerne sehen, und bezeichnete die Wiedervereinigung als großartige Sache. Die britische Regierung reagierte mit einer Bekräftigung ihres Bekenntnisses zum Karfreitagsabkommen und zu den gesetzlichen Regeln für eine Grenzabstimmung.

Trumps Einmischung ändert die rechtliche Lage nicht. Sie veranschaulicht jedoch, wie Verfassungsfragen, die einst vor allem Westminster, Holyrood, Cardiff Bay und Stormont betrafen, internationale politische Folgen haben können.

Für Downing Street entsteht daraus eine unangenehme Kombination. Die Regierung muss die Integrität der Union verteidigen und sich zugleich innerhalb rechtlicher Regelungen bewegen, die in verschiedenen Teilen des Landes unterschiedliche Verfassungswege anerkennen.

Das Cardiff-Memorandum macht diese Widersprüche sichtbarer, weil es den dezentralen Regierungen ein dauerhaftes politisches Forum bietet, in dem sie ihre Forderungen koordinieren können.

Westminster kann eine Section-30-Anordnung weiterhin verweigern. Denselben Ermessensmechanismus kann es jedoch nicht nutzen, um die nordirische Verfassungsfrage zu steuern. Ebenso wenig kann es walisische Forderungen ohne Weiteres als Angelegenheit regionaler Verwaltung behandeln, da Wales nun von einer Partei regiert wird, die ausdrücklich die Begründung für Souveränität prüft.

Die unmittelbare Herausforderung ist daher keine Unabhängigkeitserklärung. Es ist die schrittweise Normalisierung der Vorstellung, dass Westminster ein Teilnehmer in einem umstrittenen Verfassungssystem ist und nicht dessen unangefochtenes Zentrum.