Das Fair-Labour-Mobility-Paket der EU: Wie Brüssel den Binnenmarkt digitalisiert

Die Kommission versucht nun, diese unsichtbaren Grenzen technisch schwerer aufrechtzuerhalten.

Von der Freizügigkeit zur nutzbaren Mobilität

Das Paket trifft auf einen Arbeitsmarkt, auf dem sich die EU administrative Reibungsverluste kaum leisten kann. Rund 14 Millionen EU-Bürgerinnen und -Bürger leben oder arbeiten in einem anderen Mitgliedstaat, während 3,64 Millionen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer grenzüberschreitend entsandt werden. Jährlich werden mehr als 8 Millionen Anträge auf grenzüberschreitende soziale Rechte gestellt.

Diese Zahlen machen aus Papierkram ein wirtschaftliches Thema statt einer bloß bürokratischen Angelegenheit.

Die Kommission schätzt, dass das Paket bis 2040 wirtschaftliche Vorteile von bis zu 5 Milliarden Euro bringen könnte. Die vorgeschlagenen Maßnahmen sollen zudem direkte Einsparungen ermöglichen: bis zu 64 Millionen Euro für Unternehmen, 69 Millionen Euro für Gesundheitseinrichtungen und 72 Millionen Euro für Arbeitsinspektionen. Die Betrugsbekämpfung könnte über 12 Jahre hinweg weitere bis zu 277 Millionen Euro ausmachen.

Das zugrunde liegende Problem ist besonders akut in Branchen, in denen Europa schnell Menschen braucht. Gesundheitswesen, Ingenieurwesen, Bauwirtschaft und grüne Technologien sehen sich bereits mit ernsten Engpässen konfrontiert. Zugleich melden 74 Prozent der europäischen KMU schwerwiegende Fachkräftemängel, wobei 30 Prozent regulatorische Hürden als wesentliches Hindernis bei der Einstellung nennen.

Das macht das Eingreifen der Kommission folgenreicher als eine herkömmliche Vereinfachungsübung. Brüssel versucht, die digitale Infrastruktur der europäischen Identität mit dem Arbeitskräfteangebot selbst zu verbinden.

Der Papierkram wird zur Infrastruktur

Im Mittelpunkt steht der Europäische Sozialversicherungspass, kurz ESSPASS. Der Vorschlag würde es ermöglichen, Sozialversicherungsdokumente über die EU-Digitalidentitätsbrieftasche auszustellen, zu speichern und zu überprüfen.

Der erste große Schritt wäre die Integration des A1-Dokuments zur Entsendung von Arbeitnehmern innerhalb eines Jahres nach Annahme. Bis zum dritten Jahr soll das System die Europäische Krankenversicherungskarte und andere Sozialversicherungsansprüche in Bereichen wie Renten, Krankheit und Arbeitslosigkeit einbeziehen.

Das verändert die Art der Überprüfung.

Heute sind Dokumente wie A1-Formulare Teil eines Systems, in dem papiergestützte Aufzeichnungen gefälscht oder über nationale Verwaltungen hinweg manuell geprüft werden können. Die Digitalisierung beseitigt nicht die zugrunde liegenden rechtlichen Unterschiede zwischen den nationalen Sozialversicherungssystemen, aber sie kann den Nachweis von Ansprüchen übertragbar und wesentlich leichter überprüfbar machen.

Dasselbe Prinzip gilt für Qualifikationen.

Der vorgeschlagene Skills Portability Act würde Diplomen und Berufsqualifikationen interoperable digitale Formate mit derselben Rechtsgültigkeit wie Papierdokumente verleihen. Die Kommission will zudem die 2005 eingeführte Richtlinie über die Anerkennung von Berufsqualifikationen ändern, um digitale Verfahren vorzuschreiben und Entscheidungen für reglementierte Berufe zu beschleunigen.

Für Ärztinnen und Ärzte, Pflegekräfte, Ingenieurinnen und Ingenieure, Lehrkräfte, Architektinnen und Architekten, Physiotherapeutinnen und Physiotherapeuten sowie Elektrikerinnen und Elektriker ist das Ziel, die Anerkennungsverfahren von rund drei Monaten auf fünf Wochen zu verkürzen.

Das ist eine erhebliche Veränderung der Ökonomie der Mobilität. Eine Fachkraft kann ihre Arbeitskraft nicht in einem anderen Land anbieten, während sie unbegrenzt darauf wartet, dass eine Behörde feststellt, dass ihre bestehende Qualifikation gültig ist. Die Verzögerung selbst wird zu einer Barriere für den Binnenmarkt.

Qualifikationen aus Drittstaaten rücken in dasselbe System ein

Das vielleicht folgenreichste Element ist der Umgang mit Qualifikationen, die außerhalb der EU erworben wurden.

Derzeit sehen sich Fachkräfte aus Drittstaaten mit fragmentierten nationalen Verfahren konfrontiert, die durchschnittlich etwa 14 Monate dauern. Die Kommission schlägt einen Richtwert von vier Monaten vor, mit gemeinsamen Standards und der Möglichkeit der automatischen Anerkennung für ausgewählte Programme, die die EU-Mindestanforderungen erfüllen.

Für Ukrainerinnen und Ukrainer, die in der EU leben oder arbeiten, einschließlich der unter vorübergehenden Schutz fallenden, könnten die Auswirkungen besonders relevant sein. Die Vorschläge würden den Zugang zu reglementierten Berufen erleichtern, indem verfahrens-, übersetzungs- und überprüfungsbezogene Hürden verringert werden.

Sie würden jedoch nicht aus einem EU-weiten digitalen System eine EU-weite Berufszulassung machen.

Die nationalen Behörden behielten die Kontrolle über Anforderungen wie Sprachkenntnisse, Sicherheitsüberprüfungen und die Registrierung bei lokalen Berufsverbänden. Die Mitgliedstaaten würden daher weiterhin entscheiden, wer bestimmte Berufe nach ihren innerstaatlichen Regeln ausüben darf. Was sich ändert, ist der Apparat, mit dem diese Entscheidungen getroffen werden.

Diese Unterscheidung ist politisch wichtig. Die Kommission schafft die nationalen Zulassungssysteme nicht ab. Sie versucht, den administrativen Ermessensspielraum darum herum einzuschränken.

Die Durchsetzungsseite ist ebenso wichtig

Digitale Mobilität ohne Durchsetzung könnte den Arbeitsmarkt einfach für Arbeitgeber effizienter machen und Arbeitnehmer dem Missbrauch aussetzen. Das Paket verbindet daher leichtere Bewegung mit einer stärkeren Europäischen Arbeitsbehörde.

Die 2019 geschaffene ELA hat sich bisher stark auf Informationsaustausch und freiwillige Vermittlung konzentriert. Die vorgeschlagenen Änderungen würden ihr zwischen 2028 und 2030 eine deutlich operativere Rolle geben.

Die Behörde könnte gemeinsame nationale Inspektionen koordinieren, grenzüberschreitende Streitigkeiten vermitteln und Untersuchungen einleiten, wenn nationale Behörden nicht handeln. Eigens benannte Verbindungsbeamte würden in den Mitgliedstaaten tätig sein, mit Schwerpunkt auf illegaler Beschäftigung, Scheinselbstständigkeit und Ausbeutung von Drittstaatsangehörigen.

Hier geht das Paket über die Digitalisierung hinaus.

Die Kommission versucht faktisch, sowohl ein schnelleres Zirkulationssystem als auch ein stärkeres Kontrollsystem zu schaffen. Dieselbe grenzüberschreitende Transparenz, die legitime Beschäftigung leichter überprüfbar macht, kann betrügerische Konstruktionen schwerer verbergbar machen.

Das ist besonders relevant für Sozialdumping. Arbeitgeber, die auf gefälschte Zertifikate, betrügerische A1-Formulare oder undurchsichtige Untervergabestrukturen setzen, sähen sich einem System gegenüber, in dem Dokumente und Beschäftigungsvereinbarungen über Jurisdiktionen hinweg leichter geprüft werden können.

Für die nationalen Arbeitsinspektionen ist die Konsequenz komplizierter. Die ELA würde sie nicht ersetzen, aber ihre erweiterte Rolle würde verringern, inwieweit ein grenzüberschreitender Fall in den Lücken zwischen nationalen Behörden verschwinden kann.

Der Preis der Standardisierung

Die Reaktion der Wirtschaft fängt die Spannung im Kern des Vorschlags ein. Arbeitgebergruppen wie die Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände unterstützen administrative Vereinfachung, haben aber davor gewarnt, überlappende bürokratische Systeme zu schaffen. Ihnen wäre lieber, praktische Fähigkeiten würden stärker zählen als die formale Gleichwertigkeit von Dokumenten.

Die Gewerkschaften haben die Vorschläge zur digitalen Überprüfung weitgehend begrüßt. Der Europäische Gewerkschaftsbund und CESI sehen ESSPASS und digitale Qualifikationsprüfungen als Instrumente zum Schutz mobiler Arbeitskräfte und zur Bekämpfung von Sozialbetrug.

Beide Perspektiven verweisen aus unterschiedlichen Richtungen auf dasselbe Problem: Die Digitalisierung eines fragmentierten Systems macht das System nicht automatisch einfach.

Die Kommission wird die nationalen Verwaltungen noch davon überzeugen müssen, ihre technische Infrastruktur anzupassen und Berufsbehörden dazu zu bringen, innerhalb gemeinsamer Verfahren zu arbeiten. Zulassungsstellen, die historisch Tempo und Mechanik der Anerkennung kontrolliert haben, hätten weniger Raum für ermessensbedingte Verzögerungen. Der Übergang selbst wird Investitionen und Koordination erfordern.

Der politische Zeitplan ist daher wichtig. Es handelt sich um Vorschläge, nicht um Gesetz. Das Europäische Parlament und der Rat müssen sie billigen, wobei die Kommission eine politische Einigung bis zum dritten Quartal 2027 anstrebt. Die Umsetzung würde dann über gestaffelte Übergangszeiträume erfolgen, statt EU-weit über Nacht zu erscheinen.

Die eigentliche Prüfung kommt nach der Einigung auf die Gesetzgebung, wenn gemeinsame Standards auf nationale Systeme treffen, die nie dafür ausgelegt waren, als Teile eines einzigen Arbeitsmarkts zu funktionieren.

Ein anderes Modell des Binnenmarkts

Jahrzehntelang beruhte die europäische Arbeitskräftemobilität auf einer starken rechtlichen Aussage: Bürgerinnen und Bürger haben das Recht, grenzüberschreitend zu arbeiten. Das Fair-Labour-Mobility-Paket geht von einer praktischeren Frage aus – welche Infrastruktur ist erforderlich, damit dieses Recht im großen Maßstab nutzbar wird?

Seine Antwort ist zunehmend digital.

Die EU bewegt sich auf einen Arbeitsmarkt zu, in dem Identität, Sozialversicherungsansprüche und Berufsqualifikationen mit den Arbeitskräften reisen können, statt von nationalen Verwaltungen wiederholt rekonstruiert zu werden. Der Skills Portability Act und ESSPASS adressieren das Dokumentationsproblem; schnellere Anerkennungsverfahren adressieren den Engpass bei der Zulassung; die ELA-Reformen adressieren die Durchsetzungslücke.

Diese Kombination läuft auf einen breiteren institutionellen Wandel hinaus. Nationale Regierungen behielten die Hoheit über innerstaatliche Arbeitsstandards und die berufliche Zulassung, doch die Prozesse rund um die grenzüberschreitende Mobilität würden zunehmend nach gemeinsamen europäischen Regeln ablaufen.

Europas Arbeitskräftemangel wird damit zu einem Test dafür, wie weit sich der Binnenmarkt von einem Rechtsrahmen zu einem operativen System bewegen kann.