La pression en faveur de l'éclatement du Royaume-Uni s'accentue alors que l'Écosse, le pays de Galles et l'Irlande du Nord forment une alliance historique contre Westminster

Le mémorandum de Cardiff ne crée pas un nouvel État et n'a pas de force comparable à celle d'un traité international. Son importance est politique. Le SNP, Plaid Cymru et Sinn Féin mettent en place un cadre permettant de relier des questions qui étaient jusqu'ici principalement traitées dans des arènes nationales distinctes.

Cela modifie l'argument auquel Westminster est confronté.

L'indépendance écossaise, l'autonomie galloise et la réunification irlandaise restent régies par des réalités politiques et des législations différentes. Mais les trois mouvements peuvent désormais les présenter comme les composantes d'un différend plus large sur la répartition du pouvoir au sein du Royaume-Uni.

Leur terrain d'entente est délibérément plus large que le symbolisme constitutionnel. Ils réclament davantage de pouvoirs fiscaux pour les administrations dévolues, un contrôle accru sur les ressources énergétiques et des relations plus étroites avec les institutions européennes. Ils insistent aussi pour que l'Écosse, le pays de Galles et l'Irlande du Nord disposent d'une voie démocratique reconnue pour déterminer leur avenir constitutionnel.

L'effet est de déplacer le débat : il ne s'agit plus de savoir si tel référendum particulier doit être autorisé, mais de répondre à une question plus fondamentale : qui a l'autorité pour décider de l'avenir de l'Union ?

C'est une question nettement plus difficile à contenir pour Westminster.

Le calendrier compte. Les élections de mai ont transformé le paysage politique au pays de Galles, où Plaid Cymru est devenu le premier parti et a porté AP Iowerth au poste de premier ministre. Le SNP reste la force dominante à Holyrood, tandis que Sinn Féin occupe déjà le poste de premier ministre en Irlande du Nord.

Rien de tout cela ne signifie que l'opinion publique s'est prononcée de manière décisive en faveur de l'indépendance ou de la réunification. L'Écosse reste profondément divisée, avec 47 % de personnes favorables à l'indépendance et 43 % favorables à l'Union dans le sondage cité ; parmi les électeurs ayant fait leur choix, l'équilibre est de 52 % contre 48 %. Au pays de Galles, le soutien à l'indépendance s'établit à 32 %, tandis que 68 % se prononcent pour le maintien dans le Royaume-Uni. L'Irlande du Nord est elle aussi loin d'une majorité en faveur de la réunification, avec 35,8 % de soutien et 49,7 % de préférence pour l'Union.

Le calcul politique n'est donc pas que la dissolution est imminente. Il est que la question constitutionnelle devient plus difficile à cloisonner pour Londres.

Westminster dispose de vetos différents selon les nations

La situation du gouvernement est d'autant plus compliquée qu'il n'existe pas de voie constitutionnelle unique régissant les trois différends.

En Écosse, un référendum d'indépendance juridiquement contraignant exige que Westminster accorde une ordonnance au titre de l'article 30 de la loi de 1998 sur l'Écosse. Ce mécanisme a été utilisé pour le référendum de 2014, lorsque les électeurs ont rejeté l'indépendance par 55 % contre 45 %. Westminster refuse désormais d'autoriser un nouveau vote.

L'Irlande du Nord relève d'un règlement différent. L'Accord du Vendredi saint et la loi de 1998 sur l'Irlande du Nord donnent au secrétaire d'État britannique pour l'Irlande du Nord le pouvoir de convoquer un scrutin sur la frontière. Le critère légal est également différent : un vote doit être organisé s'il apparaît probable qu'une majorité se prononcerait en faveur d'une Irlande unie.

Cette distinction est devenue politiquement explosive après que le Premier ministre Andy Burnham a déclaré aux députés que le seuil pour un nouveau référendum écossais était « the same situation in Scotland » qu'en Irlande du Nord, présentant un possible vote comme dépendant d'un consensus clair ou d'un soutien durable de l'opinion.

Swinney a immédiatement jugé cette remarque significative. Il l'a interprétée comme la reconnaissance d'un principe d'autodétermination et a proposé de négocier un cadre juridique pour un futur référendum écossais.

Downing Street s'est ensuite employé à refermer l'ouverture créée par son propre Premier ministre. Burnham a écrit à Swinney pour préciser qu'un second référendum écossais restait exclu avant les prochaines élections générales, invoquant le manifeste travailliste de 2024. Il a également soutenu que ni l'Écosse ni l'Irlande du Nord ne disposaient actuellement du consensus public stable nécessaire à un changement constitutionnel.

L'épisode a mis au jour une faiblesse que le sommet de Cardiff devrait exploiter. La position constitutionnelle de Londres ne dépend pas seulement de pouvoirs juridiques, mais d'une cohérence politique. Une déclaration suggérant que l'Écosse et l'Irlande du Nord relèvent du même principe peut rapidement devenir un problème car, juridiquement, ce n'est pas le cas.

Le pays de Galles change l'équation

La position de Plaid Cymru est particulièrement révélatrice, car elle est plus prudente que la demande écossaise d'un cadre pour un nouveau vote sur l'indépendance.

Le parti ne cherche pas à tenir un référendum immédiat lors de son premier mandat. Il prévoit plutôt une commission nationale indépendante chargée d'examiner les arguments économiques en faveur de l'indépendance galloise, tout en réclamant davantage de pouvoirs fiscaux et administratifs.

Ses revendications incluent des modifications de la formule Barnett, la dévolution du financement de la police et du rail, et le contrôle des recettes tirées des ressources éoliennes en mer détenues par le biais des actifs sous-marins du Crown Estate.

Cette approche donne au nationalisme gallois un caractère politique différent de la campagne écossaise. L'objectif immédiat n'est pas d'imposer un calendrier référendaire, mais de contester l'architecture économique de l'Union.

Elle rend aussi le mémorandum de Cardiff plus difficile à écarter par Westminster comme une simple alliance de partis séparatistes. Une grande partie de ce que les trois gouvernements coordonnent concerne le contrôle concret de l'argent, des ressources et des politiques.

L'argument constitutionnel se construit à travers la gouvernance quotidienne.

L'Europe fournit la direction commune

L'intégration européenne est un autre point de convergence important.

Les trois partis s'engagent à un rapprochement plus étroit avec l'Union européenne, même si leurs voies seraient radicalement différentes. L'Écosse et le pays de Galles chercheraient à y adhérer en tant qu'États souverains. La voie de l'Irlande du Nord passerait par la réunification avec l'Irlande.

Pour Édimbourg et Cardiff, cela crée un argument politique : le règlement post-Brexit n'a pas à définir leur relation de long terme avec l'Europe. Pour Sinn Féin, l'intégration européenne s'inscrit naturellement dans son argumentaire en faveur de l'unité irlandaise.

Le mémorandum de Cardiff confère donc aux relations européennes une dimension constitutionnelle. L'engagement avec les voisins européens et les institutions internationales n'est pas présenté comme une simple politique étrangère, mais comme un domaine dans lequel les nations dévolues devraient disposer d'une plus grande liberté d'action indépendamment de Westminster.

Cela compte parce que le Brexit a supprimé un important domaine d'orientation politique partagée entre le Royaume-Uni et de nombreux électeurs et partis des nations dévolues. Les trois mouvements peuvent désormais rattacher leurs ambitions constitutionnelles à une trajectoire européenne plus large.

Le nationalisme anglais ajoute une pression supplémentaire

L'émergence d'un nationalisme anglais de droite ajoute une complication supplémentaire.

Les gains de Reform UK ont déjà modifié l'environnement politique en Écosse, où le SNP a perdu six sièges tout en restant la force parlementaire dominante. Pour les nations dévolues, un mouvement nationaliste anglais plus fort peut renforcer l'argument selon lequel l'Union devient politiquement asymétrique d'une manière qui favorise Westminster et l'Angleterre.

Il existe un risque stratégique évident ici pour les deux camps. Plus la politique constitutionnelle s'organise autour d'identités nationales concurrentes, plus il devient difficile de préserver l'idée d'un espace politique britannique partagé.

L'alliance de Cardiff n'a pas besoin de remporter des majorités immédiates en faveur de l'indépendance pour modifier cet équilibre. Elle doit faire des revendications constitutionnelles nationales des éléments permanents de la politique britannique.

La dimension internationale s'accroît

La question commence aussi à échapper aux frontières de la politique intérieure britannique.

Lors d'une visite à Dublin le 12 septembre, l'ancien président américain Donald Trump a déclaré qu'il « love » l'idée d'une Irlande unie, présentant la réunification comme une grande chose. Le gouvernement britannique a répondu en réaffirmant son attachement à l'Accord du Vendredi saint et à ses règles légales régissant un scrutin sur la frontière.

L'intervention de Trump ne change pas la situation juridique. Mais elle illustre comment des questions constitutionnelles qui appartenaient autrefois principalement à Westminster, Holyrood, Cardiff Bay et Stormont peuvent acquérir des conséquences politiques internationales.

Pour Downing Street, cela crée une combinaison délicate. Le gouvernement doit défendre l'intégrité de l'Union tout en opérant dans le cadre d'arrangements juridiques qui reconnaissent des voies constitutionnelles différentes dans différentes parties du pays.

Le mémorandum de Cardiff rend ces contradictions plus visibles parce qu'il donne aux gouvernements dévolus une enceinte politique permanente pour coordonner leurs revendications.

Westminster peut encore refuser une ordonnance au titre de l'article 30. Il ne peut pas utiliser le même mécanisme discrétionnaire pour contrôler la question constitutionnelle nord-irlandaise. Il ne peut pas non plus traiter facilement les demandes galloises comme une question d'administration régionale alors que le pays de Galles est désormais gouverné par un parti qui examine explicitement l'hypothèse de la souveraineté.

Le défi immédiat n'est donc pas une déclaration d'indépendance. C'est la normalisation progressive de l'idée que Westminster est un participant parmi d'autres dans un système constitutionnel contesté, plutôt que son centre incontesté.