NextGenerationEU : Qu'est-il arrivé aux milliards post-COVID de l'Europe ?

Rapidement, en 2026. Alors que le compte à rebours approche de la date limite légale du 31 août 2026 — date à laquelle tous les programmes et objectifs doivent être achevés — la grande expérience a visiblement perdu de son élan. L'euphorie initiale a cédé la place à la fatigue bureaucratique, à des données économiques mitigées et à des questions difficiles sur le point de savoir si la plus grande injection de liquidités de l'UE a atteint ses grandes ambitions.

Pourquoi le fonds a été créé en premier lieu

Pour comprendre pourquoi la FRR a perdu de son élan, il faut d'abord comprendre pourquoi elle a été créée. Lorsque la COVID-19 a frappé au début de 2020, elle n'a pas touché le bloc de manière uniforme. Les pays d'Europe du Sud — en particulier l'Italie et l'Espagne — ont été les plus durement touchés par le virus et par la paralysie économique qui a suivi. Avec un tourisme anéanti et une dette publique déjà élevée, ces pays ne disposaient pas de la puissance budgétaire de leurs voisins du Nord plus riches pour renflouer leurs entreprises et leurs travailleurs.

Cela a créé un risque terrifiant : la fragmentation du marché unique de l'UE. Si l'Allemagne pouvait déverser des centaines de milliards pour subventionner ses entreprises nationales alors que l'Italie ne le pouvait pas, le fossé économique entre le Nord et le Sud se creuserait en un gouffre insurmontable.

NextGenerationEU a été conçu pour empêcher ce scénario grâce à trois innovations clés :

1. Émission conjointe de dettes : La Commission européenne a emprunté des fonds directement sur les marchés de capitaux au nom de l'ensemble de l'UE, en s'appuyant sur la notation de crédit collective du bloc.

1. Pouvoir redistributif : Une grande partie de l'argent a été allouée sous forme de subventions (et non seulement de prêts), destinées principalement aux pays les plus durement touchés par la crise.

1. De l'argent pour des réformes : Contrairement aux fonds structurels traditionnels de l'UE, qui remboursent l'argent après que les coûts des projets ont été engagés, la FRR fonctionne sur un modèle basé sur la performance. Les pays ne reçoivent de l'argent que lorsqu'ils atteignent des « jalons et cibles » spécifiques prédéfinis — allant de l'adoption de réformes judiciaires à l'installation de bornes de recharge pour véhicules électriques.

Tel qu'il a été conçu par la Commission européenne, le budget à long terme de l'UE, combiné au NextGenerationEU (NGEU) temporaire de cinq ans, a constitué le plus grand plan de relance jamais financé en Europe. Le total était de 2 018 milliards d'euros aux prix de 2020.

Sur le papier, c'était brillant. Les États membres étaient tenus de consacrer au moins 37 % de leurs fonds à la transition climatique et 20 % à la numérisation. En échange, les gouvernements nationaux ont promis des réformes structurelles longtemps retardées que les précédentes remontrances de l'UE n'avaient pas réussi à obtenir.

Le test de la réalité : des résultats mitigés sur le terrain

Au cours des deux premières années, le récit a tenu. Des sommes massives ont afflué vers l'Europe du Sud et de l'Est, aidant les gouvernements à stabiliser la reprise post-pandémique et à faire adopter des changements juridiques et réglementaires attendus depuis longtemps.

Cependant, alors que les économistes commençaient à évaluer l'impact à long terme jusqu'en 2026, le tableau s'est avéré bien plus compliqué.

La Grèce a reçu des allocations de la FRR équivalant à près de 16 % de son PIB, la Croatie à près de 13 %, l'Italie à plus de 9 % et le Portugal à plus de 8 %. En comparaison, l'Allemagne a reçu des allocations représentant 0,7 % de son PIB, la France 1,4 % et les Pays-Bas 0,5 %.

Ces différences reflètent la logique sous-jacente de l'instrument, qui cherchait à concentrer les investissements dans les régions où les conséquences économiques de la pandémie et les défis structurels existants étaient les plus importants.

Prenons l'Espagne, l'un des plus grands bénéficiaires du fonds. L'Espagne a d'abord été présentée comme une réussite pour avoir rapidement soumis ses plans et absorbé l'argent. L'économie espagnole a effectivement surperformé nombre de ses pairs européens au cours des années post-pandémiques. Mais quelle part de cette croissance a réellement été alimentée par le fonds de relance de l'UE ?

Les estimations économiques suggèrent qu'au plus 14 % de la croissance de l'Espagne entre 2021 et 2025 peuvent être attribués à la FRR. La grande majorité de l'élan économique de l'Espagne provenait de fondamentaux classiques : un boom du tourisme international après le confinement, de solides performances du secteur des services et une croissance démographique significative grâce à l'immigration. Le fonds de relance a aidé, mais il n'a guère été le moteur unique de la machine économique.

En Italie, le plus grand bénéficiaire total du fonds, les défis étaient encore plus flagrants. Rome a été confrontée à de graves goulots d'étranglement administratifs. Les municipalités locales — chargées de dépenser des milliards pour tout, de la modernisation des chemins de fer à l'efficacité énergétique — manquaient tout simplement de la capacité d'ingénierie et de gestion nécessaires pour concevoir, mettre en appel d'offres et exécuter des milliers de projets d'infrastructure complexes dans des délais serrés.

Pourquoi le fonds a perdu de son élan

L'analyse de la trajectoire de la FRR révèle plusieurs facteurs structurels qui expliquent pourquoi le fonds s'est progressivement essoufflé :

Dépenses « à effet d'aubaine » plutôt qu'innovation transformatrice

Une partie substantielle des fonds de la FRR a été consacrée à des projets que les gouvernements nationaux auraient financés de toute façon. Au lieu de financer des projets à haut risque, transfrontaliers et révolutionnaires — comme un véritable réseau énergétique européen unifié ou des grappes d'informatique de nouvelle génération pour l'IA — une grande partie de l'argent a été absorbée par des travaux publics de routine, des programmes d'isolation des bâtiments et des améliorations municipales localisées. Bien qu'utiles, ces investissements ont généré des coûts « d'aubaine » élevés et ont apporté des gains de productivité limités à long terme.

Le piège des jalons micro-gérés

Le mécanisme « de l'argent contre des jalons » de la FRR a été conçu pour garantir la responsabilité, mais en pratique, il a créé une charge administrative écrasante. Les États membres se sont retrouvés à gérer plus de 7 000 cibles et jalons distincts à travers l'UE. Les bureaucrates ont passé d'innombrables heures à débattre de définitions juridiques, de paperasse de conformité et de règles d'audit plutôt qu'à se concentrer sur l'exécution économique de haut niveau.

Trop d'argent, trop peu de temps

Au début de 2025, plus de 335 milliards d'euros de financement restaient non dépensés. Alors que la date limite d'achèvement d'août 2026 approchait, la Commission européenne a été contrainte de publier des lignes directrices opérationnelles exhortant les pays à réviser et à simplifier leurs plans — leur disant essentiellement de supprimer les projets irréalistes et de se concentrer uniquement sur ce qui pouvait être mené à bien dans les délais. Lorsque les dépenses deviennent une course contre la montre, la qualité et la concentration stratégique passent inévitablement au second plan.

Changements macroéconomiques

Le climat macroéconomique a radicalement changé entre 2020 et 2026. Lorsque NextGenerationEU a été rédigé, les taux d'intérêt étaient proches de zéro et l'inflation inexistante. La flambée ultérieure de l'inflation mondiale et des taux d'intérêt a fait grimper les coûts de construction et augmenté les frais d'emprunt du Trésor de l'UE. Les projets budgétés en 2021 sont soudainement devenus beaucoup plus coûteux à réaliser en 2024 et 2025, entraînant des contrats bloqués et des demandes de paiement retardées.

La leçon sous-jacente : le capital contre l'exécution

Dix-sept États membres avaient achevé plus de la moitié de leurs jalons et cibles au début de 2026, la France étant en tête avec 83 % et l'Italie atteignant 64 % parmi les plus grands bénéficiaires. D'autres pays ont progressé plus lentement, ce qui illustre que la capacité administrative et la qualité institutionnelle restent des composantes essentielles de stratégies d'investissement réussies.

Selon le briefing du dialogue sur la reprise et la résilience du Parlement européen, en janvier 2026, environ 66 % des subventions et 77 % des prêts avaient été formellement décaissés. Cependant, ces chiffres globaux nécessitent une interprétation prudente. Les chiffres des prêts reflètent en partie les décisions de plusieurs États membres de réduire leurs composantes de prêt plutôt qu'une mise en œuvre plus rapide.

Les derniers paiements sont dus d'ici la fin de 2026.

Plus important encore, les décaissements de la Commission aux gouvernements nationaux n'indiquent pas nécessairement que les fonds ont atteint les bénéficiaires finaux sur le terrain. La Cour des comptes européenne a souligné à plusieurs reprises la distinction entre les transferts aux trésors nationaux et le déploiement effectif des ressources vers les projets, les entreprises et les communautés.

La leçon ultime du fonds de relance COVID de l'UE n'est pas que l'investissement public est inutile, mais plutôt que le défi économique central de l'Europe est rarement un manque d'argent.

L'Europe ne souffre pas d'une pénurie de capitaux. Ce qui lui manque, c'est l'intégration des marchés, une exécution rapide et une taille compétitive. Jeter 700 milliards d'euros à 27 gouvernements nationaux sans tests structurels approfondis sur la productivité et l'ouverture des marchés transfrontaliers a créé 27 frénésies de dépenses nationales parallèles plutôt qu'une seule mise à niveau économique européenne cohérente.

Alors que la FRR approche de son coucher de soleil final à la fin de 2026, son héritage restera une étude de contrastes. D'une part, elle a brisé un plafond politique fondamental en établissant un emprunt conjoint européen et a empêché avec succès une divergence dangereuse entre les économies de la zone euro lors d'une catastrophe mondiale. Elle a également incité les États membres à mettre en œuvre des centaines de réformes administratives et juridiques précieuses qui étaient bloquées depuis des décennies.