La neutralité suisse mise à l'épreuve par les sanctions contre la Russie

La Suisse vote le 27 septembre sur une initiative qui inscrirait une définition plus stricte de la neutralité dans la Constitution du pays. La proposition va au-delà du traditionnel non-alignement militaire suisse et affecterait également la capacité du gouvernement à imposer des sanctions aux pays impliqués dans des guerres. La question a pris une importance particulière car Berne a largement aligné sa politique de sanctions sur celle de l'Union européenne depuis que la Russie a lancé son invasion à grande échelle de l'Ukraine, bien que la Suisse reste en dehors de l'UE.

Dans le système actuel, le Conseil fédéral suisse peut décider d'adopter ou non les sanctions imposées par ses partenaires internationaux, y compris l'UE. Depuis 2022, la Suisse a introduit la plupart des sanctions de l'UE contre la Russie, notamment des restrictions financières et des gels d'avoirs. Les modifications constitutionnelles proposées pourraient réduire sensiblement cette marge de manœuvre en empêchant la Suisse d'imposer des sanctions à des États impliqués dans des guerres, sauf si ces mesures ont été autorisées par le Conseil de sécurité de l'ONU ou visent à prévenir le contournement des sanctions.

La Russie au centre du débat

Les restrictions proposées pourraient avoir des conséquences directes sur le régime de sanctions actuellement en vigueur en Suisse contre la Russie. Moscou est membre permanent du Conseil de sécurité de l'ONU et dispose d'un droit de veto, ce qui signifie que les sanctions imposées par l'UE sans résolution correspondante du Conseil de sécurité ne répondraient pas aux critères proposés par l'initiative. Le gouvernement suisse a averti qu'une approbation pourrait donc obliger le pays à reconsidérer des sanctions actuellement en vigueur contre la Russie.

La question est particulièrement sensible car la Suisse est devenue un élément important de l'architecture européenne des sanctions malgré sa neutralité formelle. D'ici juillet 2026, environ 2 790 personnes et entités russes étaient visées par des sanctions suisses, tandis que des avoirs d'une valeur d'environ 8,5 milliards de francs suisses avaient été gelés. Le pays a également subi des pressions de la part des gouvernements du G7 pour renforcer ses efforts visant à identifier et geler les avoirs russes et à prévenir le contournement des sanctions.

Le rôle de la Suisse est important au-delà de la taille des avoirs concernés. Le pays est une grande place financière et a historiquement été étroitement lié aux capitaux russes et au négoce de matières premières, des entreprises basées en Suisse jouant un rôle important sur les marchés internationaux des matières premières. Maintenir l'alignement sur les sanctions européennes a donc permis à Berne de rester intégrée à la réponse économique occidentale plus large à la Russie tout en préservant formellement son statut de non-aligné.

Berne défend le modèle existant

Le gouvernement suisse s'oppose à l'initiative et soutient que la neutralité n'oblige pas le pays à rester passif lorsque le droit international est violé. Sa position est que les sanctions économiques peuvent être compatibles avec la neutralité car elles ne constituent pas en elles-mêmes une participation militaire à un conflit. Le gouvernement distingue également les mesures économiques générales des restrictions directement liées aux capacités militaires des parties à une guerre.

Berne a averti qu'une définition constitutionnelle plus stricte pourrait aussi réduire la marge de manœuvre de la Suisse dans la coopération européenne en matière de sécurité. Les règles proposées pourraient restreindre la coopération avec les alliances militaires et de défense même lorsque la Suisse n'était pas elle-même directement impliquée dans un conflit. Cela pourrait affecter les exercices conjoints, la coopération de défense et la relation de la Suisse avec les structures de sécurité européennes.

Le débat a également des implications pour l'industrie de défense suisse. Le gouvernement a soutenu que limiter la coopération avec les partenaires européens pourrait affecter la confiance en la Suisse en tant que fournisseur et partenaire de sécurité. À un moment où les États européens augmentent leurs dépenses de défense et recherchent une coopération industrielle plus étroite, la question de la définition de la neutralité par la Suisse pourrait donc avoir des conséquences au-delà de sa politique de sanctions.

Une question européenne plus large

Le référendum reflète une tension plus large entre la compréhension traditionnelle de la neutralité en Suisse et son intégration croissante dans les structures économiques et de sécurité européennes. La Suisse n'est membre ni de l'UE ni de l'OTAN, mais elle entretient des liens politiques, économiques et de sécurité étendus avec les États européens et a de plus en plus coordonné sa réponse à la Russie avec ses partenaires européens.

Les partisans de l'initiative soutiennent que cette coopération a progressivement affaibli la distinction entre la neutralité suisse et les politiques des gouvernements occidentaux. Ils veulent que le principe de neutralité soit placé hors de portée des décisions politiques à court terme et que des limites constitutionnelles plus claires soient établies en matière de sanctions et de coopération militaire.

Le gouvernement, en revanche, soutient que le système actuel offre la flexibilité nécessaire pour répondre aux changements de l'environnement international tout en préservant le statut de non-aligné de la Suisse. Le référendum testera donc non seulement si la Suisse reste neutre, mais aussi quelle marge de manœuvre son gouvernement devrait avoir pour interpréter et appliquer la neutralité face aux grandes crises internationales.