Burnham ouvre la porte au rétablissement de la libre circulation avec l'UE

Le Premier ministre britannique Andy Burnham a ouvert la porte au rétablissement de la libre circulation entre le Royaume-Uni et l'Union européenne, estimant que l'expérience migratoire du pays depuis le Brexit justifie un réexamen des alternatives. Dans un entretien accordé à The Sunday Times et publié le 25 octobre, Burnham a appelé à une discussion factuelle et fondée sur des données concernant l'opportunité de reconsidérer les dispositions qui régissaient la migration avant le Brexit. Il a suggéré que le schéma migratoire a changé depuis que le Royaume-Uni a quitté le bloc, davantage de personnes s'installant durablement en Grande-Bretagne plutôt que d'y venir pour une période limitée avant de retourner dans leur pays d'origine.

Burnham a reconnu que la libre circulation avait créé des difficultés considérables pendant l'adhésion du Royaume-Uni à l'UE. Il a toutefois soutenu que le système facilitait aussi la migration temporaire, notamment parmi les jeunes Européens venus en Grande-Bretagne pour travailler ou étudier avant de rentrer chez eux. Les mêmes dispositions permettaient aux citoyens britanniques de saisir des opportunités d'emploi et de formation à travers l'Europe sans avoir à se confronter à des systèmes nationaux d'immigration distincts. Son intervention suggère que le débat devrait prendre en compte à la fois les coûts du système précédent et les possibilités qu'il offrait.

Ces propos constituent une évolution notable dans l'approche du gouvernement à l'égard des relations avec Bruxelles. La libre circulation a été l'un des sujets les plus politiquement sensibles du référendum de 2016 sur le Brexit, lorsque les partisans d'une sortie de l'UE soutenaient que la Grande-Bretagne avait besoin d'un plus grand contrôle sur l'immigration et ses frontières. La fin du droit automatique des citoyens de l'UE à vivre et travailler dans le pays est ensuite devenue un élément central de l'accord post-Brexit du Royaume-Uni. La volonté de Burnham de reconsidérer cette position soulève des questions sur l'ampleur de ce que le gouvernement est prêt à faire pour reconstruire les relations avec le bloc.

Ses commentaires ne constituent pas une décision de rétablir la libre circulation. Ils indiquent plutôt que le gouvernement pourrait être prêt à examiner des options que des engagements politiques antérieurs avaient exclues. La distinction est importante : ouvrir un débat sur les dispositions migratoires a bien moins de conséquences que négocier un accord qui redonnerait aux citoyens de l'UE des droits renouvelés de vivre et travailler en Grande-Bretagne.

Le paradoxe migratoire du Brexit

Le débat intervient dans un contexte compliqué. La fin de la libre circulation visait à donner au gouvernement britannique un plus grand contrôle sur l'immigration en remplaçant l'accès automatique des citoyens de l'UE par un système national d'immigration. Or le Brexit n'a pas éliminé la demande économique de travailleurs étrangers ni résolu les difficultés politiques entourant la migration.

Après la sortie du Royaume-Uni de l'UE, le gouvernement a introduit un système d'immigration à points permettant aux candidats éligibles de différentes régions du monde d'entrer en Grande-Bretagne selon des règles communes. Cela a modifié la composition de la migration plutôt que de simplement la réduire. L'immigration en provenance de l'extérieur de l'UE a augmenté dans plusieurs catégories, notamment l'emploi et les études, tandis que les déplacements des citoyens de l'UE ont été soumis à de nouvelles restrictions.

La migration nette a ensuite atteint des niveaux record, illustrant les limites d'une approche qui fait de la libre circulation le seul déterminant de l'immigration. Les chiffres officiels cités dans le débat actuel montrent que la migration nette est passée d'environ 335 000 sur l'année jusqu'à juin 2016 à 944 000 en 2023, avant de retomber à environ 171 000 selon les dernières données annuelles citées par les médias britanniques. Ces chiffres couvrent différents régimes migratoires et reflètent de multiples facteurs, notamment la politique des visas, le recrutement international, l'arrivée d'étudiants et l'évolution du nombre de personnes quittant le pays. Ils n'établissent pas que le Brexit seul a causé cette hausse, ni que le rétablissement de la libre circulation réduirait nécessairement la migration nette.

L'argument de Burnham est que la nature de la migration compte autant que son volume global. La mobilité temporaire peut permettre aux travailleurs de pourvoir des postes vacants, d'acquérir de l'expérience et de rentrer chez eux sans nécessairement s'établir durablement. Dans le même temps, les personnes qui s'installent en Grande-Bretagne peuvent contribuer à l'économie, payer des impôts et aider à remédier aux pénuries de main-d'œuvre. La distinction entre migration temporaire et permanente est donc pertinente pour la planification économique, mais elle ne se traduit pas automatiquement par une distinction simple entre immigration bénéfique et immigration problématique.

Le gouvernement devrait aussi examiner comment la libre circulation interagit avec le logement, les services publics et les conditions du marché du travail. Les employeurs des secteurs dépendant de travailleurs européens pourraient bénéficier d'un recrutement plus facile, tandis que les collectivités locales auraient toujours besoin de ressources suffisantes pour faire face aux évolutions démographiques. Un nouvel accord ne supprimerait pas la nécessité de politiques en matière d'offre de logements, de pénuries de compétences ou de pression sur les services publics.

Intérêts économiques et coût de la séparation

L'argument économique en faveur de relations plus étroites avec l'UE dépasse la question migratoire. Le bloc reste l'un des partenaires commerciaux les plus importants de la Grande-Bretagne, et la sortie du Royaume-Uni du marché unique et de l'union douanière a introduit des barrières administratives et réglementaires supplémentaires pour de nombreuses entreprises. Les sociétés commerçant de part et d'autre de la Manche doivent se conformer à des procédures douanières et à des exigences qui étaient moins lourdes lorsque la Grande-Bretagne participait au marché intégré de l'UE.

Pour les employeurs, le rétablissement d'une forme de libre circulation pourrait améliorer l'accès à la main-d'œuvre européenne et faciliter le transfert de personnel entre les opérations britanniques et continentales. Les entreprises qui dépendent de travailleurs saisonniers, de professionnels spécialisés ou de missions de courte durée pourraient bénéficier d'une moindre friction administrative. Les universités et les institutions de recherche pourraient également profiter d'une mobilité plus simple pour les étudiants, les universitaires et les chercheurs.

Les citoyens britanniques bénéficieraient de dispositions réciproques si un futur accord rétablissait des droits comparables des deux côtés. La libre circulation permettait auparavant aux ressortissants britanniques de vivre, travailler et étudier dans les États membres de l'UE dans un cadre commun. Sa suppression a rendu ces possibilités davantage dépendantes des règles nationales d'immigration, des conditions d'emploi et des exigences de résidence. Un retour négocié pourrait donc avoir des implications pour les jeunes cherchant une expérience internationale, ainsi que pour les entreprises et les professionnels opérant sur les marchés européens.

Néanmoins, la libre circulation ne suffirait pas à elle seule à inverser les conséquences économiques du Brexit. Les coûts liés aux formalités douanières, à la divergence réglementaire et à la moindre participation aux programmes européens communs exigeraient des décisions politiques distinctes. Une mobilité de la main-d'œuvre plus facile ne garantirait pas non plus une productivité ou une croissance économique plus fortes. L'ampleur de tout bénéfice dépendrait de l'accord global, des secteurs couverts et de la mesure dans laquelle les entreprises pourraient exploiter les nouvelles dispositions.

Pour l'UE, l'enjeu est tout aussi important. Une plus grande mobilité pourrait aider les entreprises européennes à recruter des travailleurs britanniques et faciliter la coopération en matière de recherche, d'éducation et de services. Bruxelles serait toutefois peu encline à traiter la libre circulation comme une concession isolée si la Grande-Bretagne cherchait à accéder au marché unique. Le marché intérieur de l'UE repose sur des règles communes et des libertés interconnectées, et ses institutions ont toujours résisté aux arrangements qui permettraient à un non-membre de choisir les avantages économiques tout en évitant les obligations correspondantes.

Cela crée une difficulté centrale pour Londres. Un gouvernement cherchant une intégration économique plus étroite devrait peser les avantages commerciaux d'un meilleur accès au marché contre le coût politique d'accepter des règles susceptibles de limiter sa liberté de définir des politiques indépendantes. Plus la relation proposée est ambitieuse, plus il devient difficile de séparer la circulation des personnes du cadre plus large régissant le commerce et la coopération économique.

Une réinitialisation plus large avec Bruxelles

Burnham a indiqué que le gouvernement entend examiner plusieurs modèles possibles pour la future relation de la Grande-Bretagne avec l'UE. Ceux-ci incluent une coopération sectorielle plus étroite, la participation au marché unique et la possibilité d'un retour à une pleine adhésion à l'UE. Maintenir le cadre existant tout en recherchant des accords plus limités resterait également une option.

Chaque approche impliquerait des compromis politiques et économiques différents. Des accords sectoriels pourraient améliorer la coopération dans des domaines choisis sans exiger de changement fondamental de la relation globale du Royaume-Uni avec le bloc. Une union douanière pourrait réduire certaines barrières commerciales, sans toutefois offrir le même degré d'intégration que la participation au marché unique. Réintégrer le marché unique représenterait un engagement bien plus substantiel, entraînant des obligations liées aux règles communes et à la libre circulation.

Une pleine adhésion à l'UE serait l'option la plus lourde, nécessitant des négociations sur les conditions d'adhésion et l'acceptation des obligations liées à l'appartenance. Elle exigerait aussi le soutien des États membres de l'UE et le respect du cadre d'adhésion du bloc. Burnham a néanmoins indiqué que le gouvernement devrait envisager l'ensemble des possibilités plutôt que de considérer toute option au-delà de l'arrangement actuel comme politiquement impossible.

En même temps, il a exclu de recommander que la Grande-Bretagne rejoigne l'espace Schengen ou adopte l'euro. Cela suggère que son approche ne repose pas sur un engagement immédiat à reproduire l'intégralité du cadre d'adhésion à l'UE. Le gouvernement semble plutôt examiner jusqu'où une intégration plus étroite pourrait aller tout en conservant des éléments des dispositions nationales existantes du Royaume-Uni.

La distinction entre ces options sera centrale dans toute négociation future. Les entreprises britanniques pourraient favoriser un accès plus profond au marché unique, tandis que les électeurs ayant soutenu le Brexit pourraient considérer le retour de la libre circulation comme un revers à l'un des résultats les plus importants du référendum. Le gouvernement devra donc expliquer non seulement ce qu'apporterait un nouvel accord, mais aussi quelles obligations la Grande-Bretagne accepterait et en quoi elles différeraient de l'arrangement actuel.

Burnham devrait utiliser la prochaine réunion sur l'UE à Bruxelles, le 20 novembre, pour exposer les options concernant la future relation du Royaume-Uni avec le bloc. Cette réunion pourrait offrir l'occasion de discuter de l'ampleur d'une coopération plus étroite, sans pour autant devoir être interprétée comme une échéance pour un accord sur la libre circulation. Tout changement substantiel nécessiterait des négociations, un consentement politique et une définition plus claire des objectifs du gouvernement.

Les contraintes politiques du Labour

L'intervention du Premier ministre met aussi en évidence une tension entre son approche actuelle et les engagements existants du Labour. Le manifeste électoral du parti pour 2024 excluait un retour à la libre circulation, une réintégration du marché unique ou l'entrée dans une union douanière. Ces engagements reflétaient une tentative d'améliorer les relations avec l'UE tout en évitant une confrontation directe avec l'héritage politique du Brexit.

Les propos de Burnham ne renversent pas formellement le manifeste, mais ils rendent les restrictions existantes plus difficiles à considérer comme permanentes. Un gouvernement qui souhaite envisager la participation au marché unique doit aussi traiter les implications pour la politique migratoire. S'il cherchait un changement fondamental de la relation du Royaume-Uni avec l'UE, il serait sous pression pour expliquer comment cette décision se rapporte aux promesses sur lesquelles le Labour a sollicité le soutien des électeurs.

La réaction politique a déjà démontré la sensibilité du sujet. Le leader de Reform UK, Nigel Farage, a condamné la possibilité d'un rétablissement de la libre circulation comme une trahison des électeurs du Brexit, tandis que des figures conservatrices ont soutenu que la proposition affaiblirait le contrôle de la Grande-Bretagne sur ses frontières. Ces réponses indiquent que l'immigration reste une ligne de fracture puissante dans la politique britannique, en particulier pour les partis cherchant à mobiliser les électeurs préoccupés par la souveraineté et l'ampleur de la migration.

Pour le Labour, le défi consiste à distinguer une discussion sur les options politiques d'un engagement à les mettre en œuvre. Le gouvernement pourrait soutenir qu'examiner les coûts et les bénéfices de différents arrangements est nécessaire à une élaboration responsable des politiques. Toutefois, les opposants chercheront probablement à présenter toute réflexion sur la libre circulation comme la preuve que le Labour entend revenir sur le Brexit sans nouveau mandat électoral.

Le calendrier de toute décision aurait donc son importance. Un changement fondamental de la relation du Royaume-Uni avec l'UE pourrait devenir un enjeu majeur lors des prochaines élections générales, attendues d'ici 2029. D'ici là, le gouvernement pourrait rechercher des formes de coopération plus limitées, mais une décision de rétablir la libre circulation aurait des conséquences politiques bien au-delà de la politique migratoire.

La question plus large de la confiance du public se pose également. Le Brexit a été présenté comme un moyen de restaurer le contrôle national sur les lois, les frontières et la politique économique. Tout mouvement vers une intégration plus étroite devrait démontrer que les bénéfices attendus l'emportent sur les compromis consentis. Sans explication claire des dispositions proposées, le débat pourrait reproduire la même polarisation qui a caractérisé la campagne référendaire.

Gestion migratoire et coopération européenne

Burnham a également attiré l'attention sur les conséquences de la sortie des systèmes européens d'échange d'informations liées à la migration. Il a souligné la perte d'accès de la Grande-Bretagne à la base de données biométriques Eurodac de l'UE et aux mécanismes de coopération associés après le Brexit. Eurodac soutient l'identification des demandeurs d'asile et la gestion de certaines responsabilités entre les pays européens.

La question illustre comment les conséquences du Brexit vont au-delà du droit de travailler ou de s'installer dans un autre pays. La gestion migratoire dépend en partie de l'échange d'informations, de la coordination entre autorités nationales et de procédures convenues pour traiter les demandes d'asile. Une relation plus étroite avec l'UE pourrait offrir des occasions d'améliorer la coopération dans ces domaines, même si la participation à des systèmes particuliers dépendrait des arrangements juridiques négociés entre les deux parties.

La libre circulation et la politique d'asile sont des questions distinctes, et rétablir l'une ne résoudrait pas automatiquement l'autre. Les citoyens de l'UE exerçant des droits de mobilité ne se trouvent pas dans la même situation juridique que les personnes cherchant une protection internationale. Néanmoins, les deux domaines font partie de la relation plus large entre les politiques nationales de frontières et la coopération européenne.

Pour la Grande-Bretagne, la question est de savoir si une approche plus coordonnée améliorerait l'efficacité de la gestion migratoire tout en préservant le niveau de contrôle national que le gouvernement juge nécessaire. Pour l'UE, le défi serait de déterminer quelles formes de coopération pourraient être étendues à un non-membre sans saper les règles communes ni créer d'obligations inégales entre les pays participants.

Le débat a aussi des implications pour la sécurité et l'application de la loi. La coopération transfrontalière repose sur des arrangements régissant l'échange de données, la reconnaissance des décisions et les responsabilités des autorités nationales. Une relation plus structurée pourrait offrir des avantages pratiques, mais le résultat dépendrait de négociations détaillées plutôt que de seules déclarations politiques.

Les limites d'une ouverture politique

Les propos de Burnham signalent une volonté de reconsidérer une politique restée centrale dans l'identité post-Brexit de la Grande-Bretagne. Ils suggèrent aussi que le gouvernement est de plus en plus prêt à discuter de la relation avec l'UE en termes de performance économique, de mobilité de la main-d'œuvre et de coopération administrative, plutôt que de traiter le résultat du référendum comme le dernier mot sur chaque aspect de l'intégration européenne.

Plusieurs obstacles subsistent toutefois. L'UE attendrait de la Grande-Bretagne qu'elle accepte les règles associées à la forme d'intégration qu'elle poursuivrait. Le gouvernement britannique devrait concilier toute nouvelle proposition avec ses engagements politiques existants, tout en répondant aux préoccupations concernant la migration et la souveraineté nationale. Le soutien du public serait également essentiel si les changements impliquaient un transfert substantiel de responsabilités politiques ou un retour à des arrangements rejetés pendant le processus du Brexit.

Pour les dirigeants européens, la position de Burnham pourrait créer un espace pour une conversation plus ambitieuse avec Londres. Mais l'ouverture à la discussion ne doit pas être confondue avec un mandat de négociation convenu, et aucune décision de rétablir la libre circulation n'a été annoncée. La question immédiate est de savoir si le gouvernement traduira sa volonté d'examiner différentes options en une politique cohérente qui identifie les bénéfices économiques recherchés, les obligations que la Grande-Bretagne accepterait et les compromis politiques qu'elle exigerait.