EU-Haushaltsblockade: Brüsseler Gipfel scheitert bei Einigung zum MFR 2028–2034

Der Präsident des Europäischen Rates, António Costa, hat für den 26. und 27. November einen Sondergipfel angesetzt, der vor dem regulären Treffen am 17. und 18. Dezember stattfindet. Unmittelbares Ziel ist es, den Weg für eine Einigung über den mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) 2028–2034 zu ebnen. Doch die Entscheidung, substanzielle Fortschritte aufzuschieben, zeigt, wie schwierig es sein wird, die konkurrierenden Forderungen vor Jahresende in Einklang zu bringen.

Der zugrunde liegende Streit ist eindeutig, auch wenn seine Folgen es nicht sind. Die europäischen Regierungen erwarten zunehmend, dass die Union die Ukraine unterstützt, die Verteidigungsfähigkeiten stärkt, die Industrie vor externem Wettbewerb schützt und die wirtschaftlichen Auswirkungen teurer Energie abfedert. Doch sie bleiben darüber gespalten, ob diese Verantwortlichkeiten einen größeren gemeinsamen Haushalt, höhere nationale Beiträge oder eine Umverteilung bestehender Mittel rechtfertigen.

Vorerst wurde der Entscheidung ausgewichen.

Ein kleinerer Haushalt für eine größere europäische Rolle

Der Kompromiss-Verhandlungsrahmen der irischen Ratspräsidentschaft sieht vor, den ursprünglichen Haushaltsvorschlag der Europäischen Kommission um etwa 141 Milliarden Euro auf 159 Milliarden Euro zu kürzen. Das Ausmaß der Anpassung hat Widerstand im Europäischen Parlament hervorgerufen, wo führende Verhandlungsführer sowohl die Gesamtkürzung als auch ihre Auswirkungen auf bestimmte Ausgabenprioritäten infrage gestellt haben.

Die vorgeschlagenen Kürzungen belaufen sich auf eine Reduzierung des Gesamthaushalts um 8 %, wobei die Mittel für Wettbewerbsfähigkeit um 12,8 % und die Mittel für das auswärtige Handeln um 17,4 % gekürzt werden sollen. Diese Zahlen treffen den Kern des Versuchs der EU, ihre wirtschaftliche und strategische Position neu zu definieren.

Ausgaben für Wettbewerbsfähigkeit sind nicht einfach eine weitere Position in einem komplexen Finanzdokument. Es geht um die Ressourcen, die zur Stärkung der europäischen Wirtschaftsposition in einer Zeit zur Verfügung stehen, in der die chinesische Industriekapazität den Wettbewerbsdruck verschärft und hohe Energiepreise die europäischen Unternehmen belasten. Diese Mittelzuweisung zu kürzen und gleichzeitig zu versprechen, die industrielle Widerstandsfähigkeit der Union zu verbessern, erzeugt eine offensichtliche politische und wirtschaftliche Spannung.

Das auswärtige Handeln steht vor einem ähnlichen Widerspruch. Europa will größeren Einfluss jenseits seiner Grenzen ausüben, internationale Verpflichtungen aufrechterhalten und auf ein zunehmend unsicheres Sicherheitsumfeld reagieren. Eine substanzielle Kürzung der für das auswärtige Handeln vorgesehenen Ressourcen würde die finanziellen Mittel verengen, die zur Verfolgung dieser Ziele zur Verfügung stehen.

Das Argument für Zurückhaltung ist nicht schwer zu verstehen. Regierungen, die mehr zum EU-Haushalt beitragen, als sie direkt erhalten, haben eigene haushaltspolitische Prioritäten. Ihre Zurückhaltung, einen größeren gemeinsamen Finanzrahmen zu akzeptieren, spiegelt den Wunsch wider, die Kontrolle über nationale Ressourcen zu behalten und zu verhindern, dass die Union Verpflichtungen eingeht, die schließlich zusätzliches Geld aus nationalen Haushalten erfordern.

Doch die Kalkulation wird komplizierter, wenn die Kosten der Untätigkeit über einzelne Haushalte hinausgehen. Wenn die europäischen Regierungen wollen, dass die EU als kollektive Wirtschafts- und Sicherheitsmacht handelt, muss der gemeinsame Haushalt zumindest einen Teil der dafür erforderlichen Ressourcen bereitstellen.

Die laufenden Verhandlungen haben noch nicht geklärt, wie dieses Gleichgewicht funktionieren soll.

Die Politik hinter der Buchhaltung

Der Konflikt offenbart auch eine Meinungsverschiedenheit über die Richtung der europäischen Integration. Die Finanzarchitektur der Union wurde um ein System herum entwickelt, in dem nationale Regierungen über gemeinsame Ausgaben verhandeln und gleichzeitig ihre eigenen Beiträge und die Interessen inländischer Empfänger verteidigen. Dieser Ansatz bleibt einflussreich, auch wenn die EU Verantwortlichkeiten übernimmt, die sich schwerer in nationale Konten aufteilen lassen.

Die Verteidigung ist das klarste Beispiel. Sicherheitsbedrohungen richten sich nicht unbedingt nach nationalen Haushaltszyklen, und Investitionen in militärische Fähigkeiten können anhaltende Verpflichtungen erfordern, die weit über die Amtszeit einer einzelnen Regierung hinausgehen. Eine gemeinsame Finanzierung kann solche Bemühungen koordinieren, wirft aber auch schwierige Fragen darüber auf, wer zahlt, wer entscheidet und welche Prioritäten Schutz erhalten, wenn die Ressourcen begrenzt sind.

Für Regierungen, die fiskalische Zurückhaltung befürworten, birgt ein größerer EU-Haushalt das Risiko dauerhafter Verpflichtungen und einer Schwächung der nationalen Kontrolle über die Ausgaben. Für diejenigen, die eine stärkere gemeinsame Sicherheits- und Industriepolitik anstreben, birgt übermäßige Zurückhaltung das Risiko, dass die Union mit Ambitionen zurückbleibt, die nicht in Handeln umgesetzt werden können.

Keine der beiden Positionen kann als rein technisches Argument abgetan werden. Beide betreffen die Verteilung politischer Autorität innerhalb der EU.

Das Europäische Parlament ist zu einem wichtigen Teil dieses Wettstreits geworden. Seine Präsidentin Roberta Metsola nutzte ihre Ansprache an die EU-Staats- und Regierungschefs am 15. Oktober, um die vorgeschlagenen Haushaltskürzungen abzulehnen. Die federführenden Haushaltsverhandlungsführer des Parlaments, Siegfried Mureșan und Carla Tavares, haben die Kürzungen kritisiert, ebenso wie die Berichterstatter für Eigenmittel Danuše Nerudová und Sandra Gómez López.

Das institutionelle Gleichgewicht gibt dem Parlament Hebelwirkung, aber keine Kontrolle über die Verhandlungen. Die Annahme des MFR erfordert Einstimmigkeit unter den Mitgliedstaaten im Europäischen Rat und die Zustimmung des Europäischen Parlaments mit absoluter Mehrheit. Regierungen können daher nicht einfach eine endgültige Einigung ohne parlamentarische Zustimmung durchsetzen, während das Parlament nicht unabhängig die von den nationalen Hauptstädten bevorzugten Ausgabenobergrenzen diktieren kann.

Dies schafft eine Verhandlung, in der beide Seiten ein Ergebnis blockieren können, aber keine allein ihre bevorzugte Lösung durchsetzen kann.

Der Streit über den Haushalt umfasst auch die Frage, wie die Union ihre Einnahmen erheben soll. Das Parlament hat auf eine ehrgeizigere Finanzregelung gedrängt, einschließlich neuer Eigenmittelmechanismen. Diskussionen über mögliche Abgaben auf digitale Dienste und Krypto-Assets sind Teil der breiteren Debatte darüber, ob gemeinsame Prioritäten in erster Linie von nationalen Beiträgen abhängen sollten.

Diese Frage ist wichtig, weil die Größe des Haushalts und die Art seiner Finanzierung nicht auf Dauer getrennt werden können. Eine Union, die mehr gemeinsame Ausgaben anstrebt, ohne sich auf ein nachhaltiges Einnahmemodell zu einigen, wird wiederholt auf denselben politischen Widerstand stoßen.

Die Ukraine macht das Argument schwerer aufschiebbar

Der Krieg in der Ukraine verleiht dem Haushaltsstreit eine unmittelbarere Sicherheitsdimension. Am 14. Oktober zahlte die EU im Rahmen ihrer 90-Milliarden-Euro-Darlehensvereinbarung für 2026–2027 weitere 2,86 Milliarden Euro an Militärhilfe aus. Die Unterstützung umfasst Drohnen, Luftverteidigungssysteme, Raketen, Radare, elektronische Kriegsführungsausrüstung und Munition. Die europäischen Staats- und Regierungschefs haben zudem ihr Bekenntnis zu den Raketenabwehrfähigkeiten der Ukraine und zum Schutz kritischer Energieinfrastruktur bekräftigt.

Die Hilfe zeigt, dass die Union erhebliche Ressourcen mobilisieren kann, wenn sich die Regierungen auf eine dringende Priorität einigen. Die schwierigere Frage ist, ob diese Fähigkeit aufrechterhalten und in eine längerfristige Finanzplanung integriert werden kann.

Nothilfe und der nächste MFR sind nicht austauschbar. Erstere deckt unmittelbare Bedürfnisse innerhalb einer bestehenden Finanzierungsvereinbarung ab; Letzterer bestimmt die Grenzen und die Verteilung der EU-Ausgaben über sieben Jahre. Dennoch gehören sie zur selben politischen Debatte, weil heute eingegangene Verpflichtungen die Anforderungen an künftige Haushalte prägen.

Der deutsche Bundeskanzler Friedrich Merz hat argumentiert, dass eingefrorene russische Vermögenswerte in Europa unter unabhängiger EU-Kontrolle bleiben müssen. Seine Position fügt der Finanzierungsdebatte eine weitere Dimension hinzu: die politische und rechtliche Verwaltung von Vermögenswerten, die mit Russlands Krieg gegen die Ukraine verbunden sind.

Für die europäischen Regierungen besteht die Herausforderung darin, die Unterstützung für Kiew aufrechtzuerhalten und gleichzeitig anderen Prioritäten Rechnung zu tragen, darunter dem inländischen wirtschaftlichen Druck und Investitionen in die europäische Verteidigung. Ein kleinerer langfristiger Haushalt würde diese Entscheidungen verschärfen, insbesondere wenn zusätzliche Sicherheitsverpflichtungen mit etablierten Ausgaben für Landwirtschaft, Regionalentwicklung und Sozialprogramme konkurrieren.

Die vorgeschlagenen Kürzungen betreffen daher mehr als die relative Größe einzelner Mittelzuweisungen. Sie werfen die Frage auf, welche europäischen Verpflichtungen als dauerhafte Prioritäten behandelt werden sollen und welche voraussichtlich die Anpassung tragen müssen, wenn das Geld knapp wird.

Energiekosten und die Rückkehr des Industrieprotektionismus

Dieselbe Spannung ist in der Debatte über die Energiepreise aufgetreten. Die EU-Staats- und Regierungschefs haben die steigenden Kosten als Angelegenheit von kritischer Bedeutung eingestuft, doch der Gipfel brachte kein umfassendes politisches Paket hervor.

Italien und Griechenland haben vorgeschlagen, die Fiskalregeln vorübergehend zu lockern, um gezielte Entlastung zu finanzieren. Österreich, Deutschland, Italien, Polen, Portugal und Spanien haben sich separat für eine EU-weite Übergewinnsteuer auf die Gewinne von Energieunternehmen ausgesprochen.

Diese Vorschläge spiegeln unterschiedliche Ansätze für ein gemeinsames Problem wider. Vorübergehende fiskalische Flexibilität würde den nationalen Regierungen mehr Spielraum geben, Haushalte und Unternehmen zu unterstützen, während eine Übergewinnsteuer einen Teil der durch hohe Preise erzeugten Gewinne umlenken soll. Keiner der beiden Ansätze löst für sich genommen den strukturellen Nachteil, dem die europäische Industrie ausgesetzt ist, solange Energie teuer bleibt.

Die Einigung der G7, über vier Monate 100 Millionen Barrel Öl freizugeben, fügt eine internationale Dimension hinzu. Der Schritt soll die Märkte stabilisieren, nachdem US-Präsident Donald Trump beschlossen hat, Sanktionen gegen russischen Diesel aufzuheben. Er veranschaulicht, wie die europäischen Energiebedingungen von Entscheidungen außerhalb der EU beeinflusst werden, was die Möglichkeiten Brüssels begrenzt, Ergebnisse durch eigene Politiken zu steuern.

Die Handelspolitik stellt eine parallele Herausforderung dar. Der Gipfel begann vor dem Hintergrund einer vorläufigen Vereinbarung mit Peking über Obergrenzen für Hybridfahrzeug-Importe, während der Entwurf der Schlussfolgerungen eine stärkere Durchsetzung handelspolitischer Schutzmaßnahmen und neue Instrumente zum Schutz des europäischen Marktes forderte.

Das Ausmaß des Ungleichgewichts ist politisch bedeutsam: Die EU verzeichnete 2025 ein Handelsdefizit von 360 Milliarden Euro mit China. Die europäischen Sorgen über industrielle Überkapazitäten und Wettbewerb in der Automobil- und Green-Tech-Branche prägen zunehmend die Debatte über wirtschaftliche Offenheit.

Eine härtere handelspolitische Schutzpolitik würde eine Abkehr davon bedeuten, den Marktzugang in erster Linie als Mittel zur Ausweitung des Handelsaustauschs zu betrachten, hin zu einer aktiveren Nutzung von Handelsinstrumenten zum Schutz der europäischen Produktion. Ein solcher Wandel mag der heimischen Industrie einen gewissen Schutz bieten, birgt aber auch das Risiko, die Spannungen mit Peking zu verschärfen.

Es wäre schwierig, diese Strategie zu verfolgen und gleichzeitig genau die Mittel für Wettbewerbsfähigkeit zu kürzen, die europäische Unternehmen stärken sollen. Marktschutz kann die Bedingungen verändern, unter denen Unternehmen konkurrieren; er kann jedoch nicht aus eigener Kraft die Investitionen liefern, die nötig sind, um sie produktiver zu machen.

Novembers Prüfung

Der für den 26.–27. November angesetzte Sondergipfel bietet den Regierungen eine weitere Gelegenheit, die Differenzen vor der Tagung des Europäischen Rates im Dezember zu verringern. Die Änderung des Entwurfs der Schlussfolgerungen von einer Verpflichtung, bis Jahresende eine Einigung zu erzielen, hin zu einem Aufruf zu einer „rechtzeitigen Einigung“ deutet darauf hin, dass die Staats- und Regierungschefs ihre Erwartungen bereits abgeschwächt haben.

Es gibt Gründe zur Vorsicht. Die vorgeschlagenen Kürzungen sind erheblich, das Parlament hat deutlich gemacht, dass es sich dem aktuellen Rahmen widersetzen wird, und die Einstimmigkeit gibt den nationalen Regierungen beträchtliche Macht, ihre Positionen zu verteidigen. Ein Kompromiss wird mehr erfordern als die Suche nach einem Mittelweg zwischen zwei Haushaltssummen. Er wird Entscheidungen darüber beinhalten, welche Politiken Schutz erhalten, wie viel Flexibilität die Regierungen behalten und ob neue Einnahmequellen den Druck auf die nationalen Beiträge verringern können.

Die politische Schwierigkeit besteht darin, dass die Kosten eines Kompromisses unmittelbar und sichtbar sind, während die Vorteile gemeinsamer Investitionen über Länder verteilt sind und oft erst über Jahre hinweg sichtbar werden. Regierungen können eine Weigerung, die Beiträge zu erhöhen, mit inländischer Haushaltsdisziplin erklären. Die Folgen von Unterinvestitionen in Verteidigung, Industriekapazität oder auswärtiges Handeln lassen sich schwerer einer einzelnen Entscheidung zuschreiben.

Europas Staats- und Regierungschefs gehen daher in die November-Verhandlungen mit einer Wahl, die über den nächsten Siebenjahres-Finanzplan hinausreicht. Sie können den EU-Haushalt weiterhin in erster Linie als einen Wettstreit über nationale Salden behandeln, oder sie können beginnen, die kollektiven Verantwortlichkeiten zu finanzieren, deren Übernahme sie von der Union zunehmend erwarten.