Burnham öffnet Tür zur Wiederherstellung der EU-Freizügigkeit

Der britische Premierminister Andy Burnham hat die Tür zur Wiederherstellung der Freizügigkeit zwischen dem Vereinigten Königreich und der Europäischen Union geöffnet und argumentiert, die Migrationserfahrungen des Landes nach dem Brexit rechtfertigten eine erneute Prüfung der Alternativen. In einem am 25. Oktober veröffentlichten Interview mit The Sunday Times forderte Burnham eine sachliche, evidenzbasierte Diskussion darüber, ob die Regelungen, die die Migration vor dem Brexit bestimmten, überdacht werden sollten. Er deutete an, dass sich das Migrationsmuster seit dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus dem Block verändert habe, da sich mehr Menschen dauerhaft in Großbritannien niederließen, statt für einen begrenzten Zeitraum einzureisen und anschließend in ihre Herkunftsländer zurückzukehren.

Burnham räumte ein, dass die Freizügigkeit während der EU-Mitgliedschaft Großbritanniens erhebliche Herausforderungen geschaffen habe. Er argumentierte jedoch, das System habe auch die temporäre Migration erleichtert, insbesondere unter jüngeren Europäern, die zum Arbeiten und Studieren nach Großbritannien reisten und später in ihre Heimat zurückkehrten. Dieselben Regelungen ermöglichten es britischen Bürgern, Beschäftigungs- und Bildungsmöglichkeiten in ganz Europa wahrzunehmen, ohne sich durch separate nationale Einwanderungssysteme navigieren zu müssen. Sein Vorstoß lege nahe, dass die Debatte sowohl die Kosten des früheren Systems als auch die Möglichkeiten berücksichtigen sollte, die unter ihm bestanden.

Die Äußerungen stellen eine bemerkenswerte Entwicklung in der Herangehensweise der Regierung an die Beziehungen zu Brüssel dar. Die Freizügigkeit war eines der politisch sensibelsten Themen im Brexit-Referendum von 2016, als Befürworter des EU-Austritts argumentierten, Großbritannien brauche mehr Kontrolle über Einwanderung und seine Grenzen. Die Beendigung des automatischen Rechts von EU-Bürgern, im Land zu leben und zu arbeiten, wurde anschließend zu einem zentralen Element der britischen Regelungen nach dem Brexit. Burnhams Bereitschaft, diese Position zu überdenken, wirft Fragen darüber auf, wie weit die Regierung beim Wiederaufbau der Beziehungen zum Block zu gehen bereit ist.

Seine Kommentare stellen keine Entscheidung zur Wiederherstellung der Freizügigkeit dar. Sie deuten vielmehr darauf hin, dass die Regierung bereit sein könnte, Optionen zu prüfen, die frühere politische Verpflichtungen ausgeschlossen hatten. Der Unterschied ist wichtig: Eine Debatte über Migrationsregelungen zu eröffnen, hat deutlich geringere Folgen als die Aushandlung eines Abkommens, das EU-Bürgern erneute Rechte zum Leben und Arbeiten in Großbritannien einräumen würde.

Das Migrationsparadox des Brexit

Die Debatte findet vor einem komplizierten Hintergrund statt. Die Beendigung der Freizügigkeit sollte der britischen Regierung mehr Kontrolle über die Einwanderung geben, indem der automatische Zugang für EU-Bürger durch ein nationales Einwanderungssystem ersetzt wurde. Der Brexit beseitigte jedoch weder die wirtschaftliche Nachfrage nach ausländischen Arbeitskräften noch löste er die politischen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit Migration.

Nach dem Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU führte die Regierung ein punktebasiertes Einwanderungssystem ein, das berechtigten Bewerbern aus verschiedenen Teilen der Welt die Einreise nach Großbritannien nach einheitlichen Regeln ermöglichte. Dies veränderte die Zusammensetzung der Migration, statt sie einfach zu verringern. Die Einwanderung von außerhalb der EU nahm in mehreren Kategorien zu, darunter Beschäftigung und Studium, während die Mobilität von EU-Bürgern neuen Beschränkungen unterworfen wurde.

Die Nettomigration erreichte anschließend Rekordwerte, was die Grenzen der Betrachtung der Freizügigkeit als alleiniger Determinante der Einwanderung verdeutlicht. In der aktuellen Debatte zitierte offizielle Zahlen zeigen, dass die Nettomigration von etwa 335.000 im Jahr bis Juni 2016 auf 944.000 im Jahr 2023 stieg, bevor sie auf rund 171.000 in den jüngsten von britischen Medien zitierten Jahreszahlen fiel. Diese Zahlen umfassen unterschiedliche Migrationsregime und spiegeln mehrere Faktoren wider, darunter Visumpolitik, internationale Anwerbung, die Ankunft von Studierenden und Veränderungen bei der Zahl der Menschen, die das Land verlassen. Sie belegen nicht, dass allein der Brexit den Anstieg verursacht hat oder dass eine Wiederherstellung der Freizügigkeit die Nettomigration zwangsläufig senken würde.

Burnhams Argument lautet, dass die Art der Migration ebenso wichtig ist wie ihr Gesamtumfang. Temporäre Mobilität kann es Arbeitskräften ermöglichen, offene Stellen zu besetzen, Erfahrungen zu sammeln und in ihre Heimat zurückzukehren, ohne zwangsläufig einen dauerhaften Wohnsitz zu begründen. Gleichzeitig können Menschen, die sich in Großbritannien niederlassen, zur Wirtschaft beitragen, Steuern zahlen und helfen, Arbeitskräftemangel zu beheben. Die Unterscheidung zwischen temporärer und dauerhafter Migration ist daher für die Wirtschaftsplanung relevant, lässt sich aber nicht automatisch in eine einfache Unterscheidung zwischen nützlicher und problematischer Einwanderung übersetzen.

Die Regierung müsste zudem berücksichtigen, wie die Freizügigkeit mit dem inländischen Wohnungsmarkt, den öffentlichen Diensten und den Bedingungen des Arbeitsmarkts zusammenspielt. Arbeitgeber in Branchen, die auf europäische Arbeitskräfte angewiesen sind, könnten von einer einfacheren Rekrutierung profitieren, während lokale Behörden weiterhin ausreichende Ressourcen benötigen würden, um Bevölkerungsveränderungen zu bewältigen. Eine neue Regelung würde die Notwendigkeit von Maßnahmen für das Wohnungsangebot, den Fachkräftemangel oder den Druck auf öffentliche Dienste nicht beseitigen.

Wirtschaftliche Interessen und die Kosten der Trennung

Die wirtschaftliche Begründung für engere Beziehungen zur EU reicht über die Migration hinaus. Der Block bleibt einer der wichtigsten Handelspartner Großbritanniens, und der Austritt des Vereinigten Königreichs aus dem Binnenmarkt und der Zollunion führte für viele Unternehmen zusätzliche administrative und regulatorische Hürden ein. Unternehmen, die über den Ärmelkanal handeln, müssen Zollverfahren und Anforderungen bewältigen, die weniger belastend waren, als Großbritannien am integrierten Markt der EU teilnahm.

Für Arbeitgeber könnte die Wiederherstellung einer Form der Freizügigkeit den Zugang zu europäischen Arbeitskräften verbessern und die Versetzung von Personal zwischen britischen und kontinentalen Standorten erleichtern. Unternehmen, die auf Saisonarbeitskräfte, spezialisierte Fachkräfte oder kurzfristige Einsätze angewiesen sind, könnten von geringerem Verwaltungsaufwand profitieren. Universitäten und Forschungseinrichtungen könnten ebenfalls von einer unkomplizierteren Mobilität für Studierende, Wissenschaftler und Forscher profitieren.

Britische Bürger würden von gegenseitigen Regelungen profitieren, wenn ein künftiges Abkommen vergleichbare Rechte auf beiden Seiten wiederherstellte. Die Freizügigkeit ermöglichte es britischen Staatsangehörigen zuvor, im Rahmen eines gemeinsamen Rahmens in EU-Mitgliedstaaten zu leben, zu arbeiten und zu studieren. Ihre Abschaffung machte solche Möglichkeiten stärker von nationalen Einwanderungsregeln, Beschäftigungsbedingungen und Aufenthaltsanforderungen abhängig. Eine ausgehandelte Rückkehr könnte daher Auswirkungen auf jüngere Menschen haben, die internationale Erfahrungen suchen, sowie auf Unternehmen und Fachkräfte, die auf europäischen Märkten tätig sind.

Die Freizügigkeit allein würde jedoch die wirtschaftlichen Folgen des Brexit nicht umkehren. Die mit Zollformalitäten, regulatorischer Divergenz und geringerer Teilnahme an gemeinsamen europäischen Programmen verbundenen Kosten würden separate politische Entscheidungen erfordern. Auch würde eine erleichterte Arbeitsmobilität nicht zwangsläufig höhere Produktivität oder Wirtschaftswachstum garantieren. Der Umfang eines etwaigen Nutzens würde vom weiteren Abkommen, den abgedeckten Sektoren und dem Ausmaß abhängen, in dem Unternehmen die neuen Regelungen nutzen könnten.

Für die EU ist die Frage ebenso bedeutsam. Größere Mobilität könnte europäischen Unternehmen helfen, britische Arbeitskräfte zu rekrutieren, und die Zusammenarbeit in Forschung, Bildung und Dienstleistungen erleichtern. Brüssel dürfte die Freizügigkeit jedoch kaum als isoliertes Zugeständnis behandeln, wenn Großbritannien Zugang zum Binnenmarkt anstrebt. Der Binnenmarkt der EU beruht auf gemeinsamen Regeln und miteinander verbundenen Freiheiten, und ihre Institutionen haben sich stets gegen Regelungen gewehrt, die es einem Nichtmitglied ermöglichen würden, wirtschaftliche Vorteile auszuwählen und dabei die entsprechenden Verpflichtungen zu vermeiden.

Dies schafft eine zentrale Schwierigkeit für London. Eine Regierung, die eine engere wirtschaftliche Integration anstrebt, müsste die kommerziellen Vorteile eines größeren Marktzugangs gegen die politischen Kosten der Akzeptanz von Regeln abwägen, die ihre Freiheit zur Festlegung unabhängiger Politiken einschränken könnten. Je ehrgeiziger die vorgeschlagene Beziehung, desto schwieriger würde es, die Bewegung von Menschen vom umfassenderen Rahmen für Handel und wirtschaftliche Zusammenarbeit zu trennen.

Ein umfassenderer Neustart mit Brüssel

Burnham hat angedeutet, dass die Regierung mehrere mögliche Modelle für die künftige Beziehung Großbritanniens zur EU prüfen will. Dazu gehören eine engere sektorale Zusammenarbeit, eine Teilnahme am Binnenmarkt und die Möglichkeit einer Rückkehr zur vollständigen EU-Mitgliedschaft. Auch die Beibehaltung des bestehenden Rahmens bei gleichzeitiger Verfolgung begrenzterer Abkommen bliebe eine Option.

Jeder Ansatz würde unterschiedliche politische und wirtschaftliche Kompromisse mit sich bringen. Sektorspezifische Abkommen könnten die Zusammenarbeit in ausgewählten Bereichen verbessern, ohne eine grundlegende Änderung der Gesamtbeziehung des Vereinigten Königreichs zum Block zu erfordern. Eine Zollunion könnte bestimmte Handelshemmnisse verringern, obwohl sie nicht das gleiche Maß an Integration wie eine Teilnahme am Binnenmarkt bieten würde. Eine Rückkehr in den Binnenmarkt wäre eine deutlich umfassendere Verpflichtung und brächte Verpflichtungen im Zusammenhang mit gemeinsamen Regeln und der Freizügigkeit mit sich.

Eine vollständige EU-Mitgliedschaft wäre die weitreichendste Option und würde Verhandlungen über die Beitrittsbedingungen sowie die Akzeptanz der mit der Mitgliedschaft verbundenen Verpflichtungen erfordern. Sie würde zudem die Unterstützung der EU-Mitgliedstaaten und die Einhaltung des Beitrittsrahmens des Blocks erfordern. Burnham hat dennoch angedeutet, dass die Regierung die gesamte Bandbreite der Möglichkeiten prüfen sollte, statt jede Option jenseits der aktuellen Regelung als politisch unmöglich zu betrachten.

Zugleich hat er ausgeschlossen, Großbritannien den Beitritt zum Schengen-Raum oder die Einführung des Euro zu empfehlen. Dies deutet darauf hin, dass sein Ansatz nicht auf einer unmittelbaren Verpflichtung beruht, den gesamten Rahmen der EU-Mitgliedschaft nachzubilden. Stattdessen scheint die Regierung zu prüfen, wie weit eine engere Integration gehen könnte, während Elemente der bestehenden nationalen Regelungen des Vereinigten Königreichs erhalten blieben.

Die Unterscheidung zwischen diesen Optionen wird für alle künftigen Verhandlungen zentral sein. Britische Unternehmen könnten einen tieferen Zugang zum Binnenmarkt befürworten, während Wähler, die den Brexit unterstützten, die Rückkehr der Freizügigkeit als Umkehrung eines der wichtigsten Ergebnisse des Referendums betrachten könnten. Die Regierung wird daher nicht nur erklären müssen, was ein neues Abkommen bieten würde, sondern auch, welche Verpflichtungen Großbritannien akzeptieren würde und wie sich diese von der aktuellen Regelung unterscheiden.

Es wird erwartet, dass Burnham das bevorstehende EU-Treffen in Brüssel am 20. November nutzt, um Optionen für die künftige Beziehung des Vereinigten Königreichs zum Block darzulegen. Das Treffen könnte eine Gelegenheit bieten, den Spielraum für eine engere Zusammenarbeit zu erörtern, sollte jedoch nicht als Frist für ein Abkommen zur Freizügigkeit interpretiert werden. Jede wesentliche Änderung würde Verhandlungen, politische Zustimmung und eine klarere Definition der Ziele der Regierung erfordern.

Labours politische Zwänge

Der Vorstoß des Premierministers legt auch eine Spannung zwischen seinem aktuellen Ansatz und den bestehenden Verpflichtungen der Labour-Partei offen. Das Wahlmanifest der Partei von 2024 schloss eine Rückkehr zur Freizügigkeit, einen Wiedereintritt in den Binnenmarkt und einen Beitritt zu einer Zollunion aus. Diese Verpflichtungen spiegelten den Versuch wider, die Beziehungen zur EU zu verbessern und zugleich eine direkte Konfrontation mit dem politischen Erbe des Brexit zu vermeiden.

Burnhams Kommentare heben das Manifest nicht formell auf, machen es aber schwieriger, die bestehenden Beschränkungen als dauerhaft zu betrachten. Eine Regierung, die eine Teilnahme am Binnenmarkt erwägt, muss sich auch mit den Auswirkungen auf die Migrationspolitik befassen. Sollte sie eine grundlegende Änderung der Beziehung Großbritanniens zur EU anstreben, geriete sie unter Druck zu erklären, wie diese Entscheidung mit den Versprechen zusammenhängt, mit denen Labour um Wählerunterstützung warb.

Die politischen Reaktionen haben bereits die Sensibilität des Themas gezeigt. Der Vorsitzende von Reform UK, Nigel Farage, hat die Möglichkeit einer Wiederherstellung der Freizügigkeit als Verrat an den Brexit-Wählern verurteilt, während konservative Vertreter argumentierten, der Vorschlag würde Großbritanniens Kontrolle über seine Grenzen schwächen. Diese Reaktionen zeigen, dass Einwanderung eine starke Trennlinie in der britischen Politik bleibt, insbesondere für Parteien, die Wähler mobilisieren wollen, die um Souveränität und das Ausmaß der Migration besorgt sind.

Für Labour besteht die Herausforderung darin, eine Diskussion über politische Optionen von einer Verpflichtung zu ihrer Umsetzung zu unterscheiden. Die Regierung könnte argumentieren, dass die Prüfung der Kosten und Nutzen verschiedener Regelungen für eine verantwortungsvolle Politikgestaltung notwendig sei. Gegner dürften jedoch jede Erwägung der Freizügigkeit als Beleg dafür darstellen, dass Labour den Brexit ohne neues Wählermandat rückgängig machen will.

Der Zeitpunkt jeder Entscheidung wäre daher wichtig. Eine grundlegende Änderung der Beziehung Großbritanniens zur EU könnte bei der nächsten Parlamentswahl, die voraussichtlich bis 2029 ansteht, zu einem wichtigen Thema werden. Bis dahin könnte die Regierung begrenztere Formen der Zusammenarbeit verfolgen, doch eine Entscheidung zur Wiederherstellung der Freizügigkeit hätte politische Folgen weit über die Einwanderungspolitik hinaus.

Es stellt sich auch eine breitere Frage des öffentlichen Vertrauens. Der Brexit wurde als Mittel zur Wiederherstellung nationaler Kontrolle über Gesetze, Grenzen und Wirtschaftspolitik dargestellt. Jede Bewegung in Richtung einer engeren Integration müsste zeigen, dass die erwarteten Vorteile die damit verbundenen Kompromisse überwiegen. Ohne eine klare Erklärung der vorgeschlagenen Regelungen könnte die Debatte dieselbe Polarisierung reproduzieren, die den Referendumswahlkampf kennzeichnete.

Migrationsmanagement und europäische Zusammenarbeit

Burnham hat auch auf die Folgen des Austritts aus europäischen Systemen zum Austausch migrationsbezogener Informationen hingewiesen. Er hob den Verlust des Zugangs Großbritanniens zur biometrischen Eurodac-Datenbank der EU und zu damit verbundenen Kooperationsmechanismen nach dem Brexit hervor. Eurodac unterstützt die Identifizierung von Asylbewerbern und die Verwaltung bestimmter Zuständigkeiten zwischen europäischen Ländern.

Das Thema verdeutlicht, dass die Folgen des Brexit über das Recht hinausgehen, in einem anderen Land zu arbeiten oder sich niederzulassen. Migrationsmanagement hängt teilweise vom Informationsaustausch, der Koordinierung zwischen nationalen Behörden und vereinbarten Verfahren für die Bearbeitung von Asylanträgen ab. Eine engere Beziehung zur EU könnte Möglichkeiten bieten, die Zusammenarbeit in diesen Bereichen zu verbessern, wobei eine Teilnahme an bestimmten Systemen von den zwischen beiden Seiten ausgehandelten rechtlichen Regelungen abhinge.

Freizügigkeit und Asylpolitik sind unterschiedliche Themen, und die Wiederherstellung des einen würde das andere nicht automatisch lösen. EU-Bürger, die Mobilitätsrechte ausüben, befinden sich nicht in derselben rechtlichen Position wie Menschen, die internationalen Schutz suchen. Dennoch sind beide Bereiche Teil der umfassenderen Beziehung zwischen nationalen Grenzpolitiken und europäischer Zusammenarbeit.

Für Großbritannien stellt sich die Frage, ob ein koordinierterer Ansatz die Wirksamkeit des Migrationsmanagements verbessern würde, während das von der Regierung für notwendig erachtete Maß an nationaler Kontrolle erhalten bliebe. Für die EU bestünde die Herausforderung darin, zu bestimmen, welche Formen der Zusammenarbeit auf ein Nichtmitglied ausgeweitet werden könnten, ohne gemeinsame Regeln zu untergraben oder ungleiche Verpflichtungen zwischen den teilnehmenden Ländern zu schaffen.

Die Debatte hat auch Auswirkungen auf Sicherheit und Strafverfolgung. Die grenzüberschreitende Zusammenarbeit beruht auf Regelungen für den Datenaustausch, die Anerkennung von Entscheidungen und die Zuständigkeiten nationaler Behörden. Eine strukturiertere Beziehung könnte praktische Vorteile bieten, doch das Ergebnis würde von detaillierten Verhandlungen und nicht allein von politischen Erklärungen abhängen.

Die Grenzen einer politischen Öffnung

Burnhams Kommentare signalisieren die Bereitschaft, eine Politik zu überdenken, die für die Identität Großbritanniens nach dem Brexit zentral geblieben ist. Sie deuten auch darauf hin, dass die Regierung zunehmend bereit ist, die Beziehung zur EU unter den Gesichtspunkten Wirtschaftsleistung, Arbeitsmobilität und administrative Zusammenarbeit zu erörtern, statt das Referendumsergebnis als abschließendes Wort zu jedem Aspekt der europäischen Integration zu behandeln.

Es bleiben jedoch mehrere Hindernisse. Die EU würde erwarten, dass Großbritannien die Regeln akzeptiert, die mit der jeweiligen Form der Integration verbunden sind. Die britische Regierung müsste jeden neuen Vorschlag mit ihren bestehenden politischen Verpflichtungen in Einklang bringen und zugleich Bedenken hinsichtlich Migration und nationaler Souveränität ausräumen. Öffentliche Unterstützung wäre ebenfalls unerlässlich, wenn die Änderungen eine wesentliche Übertragung politischer Zuständigkeiten oder eine Rückkehr zu Regelungen bedeuteten, die während des Brexit-Prozesses abgelehnt wurden.

Für europäische Staats- und Regierungschefs könnte Burnhams Position Raum für ein ehrgeizigeres Gespräch mit London schaffen. Offenheit für Diskussionen sollte jedoch nicht mit einem vereinbarten Verhandlungsmandat verwechselt werden, und es wurde keine Entscheidung zur Wiederherstellung der Freizügigkeit angekündigt. Die unmittelbare Frage ist, ob die Regierung ihre Bereitschaft, verschiedene Optionen zu prüfen, in eine kohärente Politik umsetzen wird, die die angestrebten wirtschaftlichen Vorteile, die von Großbritannien akzeptierten Verpflichtungen und die erforderlichen politischen Kompromisse benennt.