La Roumanie s'apprête à perdre 770 millions d'euros de fonds européens de relance

La Roumanie s'apprête à perdre environ 770 millions d'euros de financements de relance de l'UE, faute d'avoir achevé les réformes liées à la phase finale de son programme de relance post-pandémie. La perte immédiate est financière, mais le problème de fond est structurel : les mesures destinées à moderniser les dépenses publiques et les entreprises d'État se sont retrouvées empêtrées dans des conflits politiques internes, au moment même où Bruxelles clôture la Facilité pour la reprise et la résilience (FRR).

L'instrument de la Commission européenne reposait sur un principe simple : les fonds de l'UE seraient débloqués en contrepartie de réformes et d'investissements mesurables. Le plan national roumain combine plus de 20 milliards d'euros de subventions et de prêts avec 67 réformes et 118 volets d'investissement couvrant des domaines allant des finances publiques et de l'administration à la santé, l'énergie, les transports et la numérisation. En juin, Bucarest avait reçu 12,97 milliards d'euros, soit 60,6 % de son enveloppe.

La phase restante revêtait donc une importance particulière. La Roumanie devait achever ses jalons en suspens avant le 31 août, les demandes de paiement finales devant être déposées avant la fin septembre. Ce délai n'était pas qu'un objectif administratif : selon les règles de la FRR, les mesures qui n'avaient pas été menées à bien de manière satisfaisante à l'échéance d'août ne peuvent plus être réintégrées au programme au moyen d'une période corrective ultérieure. La Commission peut en revanche réduire la contribution financière correspondante.

Le coût du report des réformes

Au cœur du différend figure la réforme de la rémunération dans le secteur public, ainsi que des changements concernant les entreprises d'État déficitaires. Ce sont précisément les domaines où les conditions de l'UE recoupent certains des intérêts intérieurs les plus sensibles sur le plan politique en Roumanie.

Les salaires du secteur public représentent une composante substantielle et politiquement délicate des dépenses de l'État. La réforme du système visait à rendre les dépenses publiques plus soutenables, tandis que les modifications concernant les entreprises d'État devaient permettre de remédier à des inefficacités persistantes et à des pertes financières. Le fait que ces mesures se soient enlisées dans les négociations politiques illustre un problème plus large du modèle de la FRR : le financement de l'UE peut créer des incitations au changement structurel, mais il ne peut se substituer à un accord politique national sur la question de savoir qui supporte le coût de ce changement.

Les difficultés de la Roumanie sont d'autant plus significatives que les pressions budgétaires se sont accumulées en parallèle. Le gouvernement doit contenir les dépenses tout en préservant l'investissement et en maintenant les services publics. La perte de centaines de millions d'euros de subventions ne crée pas ces problèmes budgétaires, mais elle réduit les financements extérieurs disponibles pour y faire face.

Le coût d'opportunité entre également en ligne de compte. Les financements de la FRR étaient censés soutenir des investissements propres à améliorer la productivité et la résilience, tandis que les réformes devaient remédier aux faiblesses du secteur public. La Roumanie perd donc une partie d'un ensemble de financements conçu pour agir sur les deux volets de l'équation : l'investissement devait fournir les ressources nécessaires à la modernisation, et les réformes améliorer les conditions permettant à cet investissement de produire des gains économiques durables.

Une relation plus difficile avec Bruxelles

L'épisode met également en lumière une autre dimension de la relation entre la Roumanie et l'UE. Bruxelles subordonne de plus en plus l'accès aux grands programmes de financement à des réformes concrètes, faisant de la capacité de mise en œuvre et de l'engagement politique des éléments importants de la relation entre les gouvernements nationaux et les institutions européennes.

La Roumanie a déjà démontré qu'elle était capable de réaliser des pans importants de son plan de relance. En juin, la Commission a versé 2,25 milliards d'euros après l'évaluation de la quatrième demande de paiement du pays, qui portait sur des réformes et des investissements dans des domaines tels que l'administration fiscale, les pensions, la santé, la décarbonation des transports, la foresterie et la lutte contre la corruption.

Le revers actuel ne constitue donc pas une rupture de la coopération avec Bruxelles. Il témoigne plus exactement des limites de cette coopération lorsque des engagements politiquement difficiles restent inachevés. Le rôle de la Commission est de vérifier si les jalons convenus ont été atteints, et non de les renégocier après l'échéance de mise en œuvre du programme.

Cette distinction prendra une importance croissante à mesure que l'UE dépassera le modèle de relance d'urgence. La FRR a été créée comme une réponse exceptionnelle à la pandémie, l'emprunt de l'UE servant à financer des réformes et des investissements nationaux. Ses paiements finaux doivent être effectués avant la fin 2026, ce qui signifie que le différend roumain actuel se déroule au moment de la clôture de l'une des plus vastes expériences de l'UE visant à lier un financement commun à des réformes structurelles nationales.

Bien plus qu'un paiement manqué

Pour la Roumanie, les 770 millions d'euros ne représentent qu'une partie du problème. Le pays doit désormais achever les étapes restantes de son plan de relance tout en faisant face aux pressions budgétaires qui ont précisément rendu plusieurs de ces réformes politiquement contestées.

L'expérience donne aussi la mesure de ce que la Roumanie a pu tirer de la FRR. Plus de la moitié de son enveloppe a déjà été versée, soutenant des projets et des réformes dans l'ensemble de l'économie. Mais les mesures inachevées montrent que l'obtention de financements européens n'est pas seulement une question de préparation de projets d'investissement ; elle exige aussi des gouvernements qu'ils maintiennent des réformes politiquement difficiles à travers l'alternance des coalitions et face à l'opposition intérieure.

Cet aspect est d'autant plus pertinent que les financements de l'UE sont de plus en plus liés à une gouvernance économique plus large. Pour Bucarest, la conséquence immédiate est une enveloppe de financement de la relance réduite. La question de fond est de savoir si les réformes laissées inachevées pourront encore être menées dans le cadre budgétaire et législatif propre à la Roumanie, une fois disparu le levier exceptionnel offert par la FRR.