Loi européenne sur le logement abordable : comment Bruxelles veut encadrer Airbnb et les résidences secondaires

La Commission ne revendique pas le pouvoir de dicter la politique du logement dans l'ensemble du bloc. L'UE n'a pas de compétence directe pour construire des logements ou imposer un encadrement des loyers.

Le projet de loi définirait plutôt les circonstances dans lesquelles les autorités nationales, régionales et municipales pourraient restreindre certains usages de la propriété résidentielle tout en restant compatibles avec les règles du marché unique, de la concurrence et de non-discrimination de l'UE.

Le mécanisme est délibérément restrictif.

Une ville souhaitant désigner une zone comme souffrant de « tension résidentielle » devrait satisfaire un test en deux étapes. Vient d'abord l'accessibilité. Le prix d'achat moyen dans la zone devrait représenter au moins huit années du revenu disponible médian des ménages, ou atteindre un ratio prix/revenu de 10 ou plus dans des circonstances où l'exigence historique pourrait être levée.

Cela seul ne suffirait pas. Le ratio prix/revenu devrait également avoir augmenté de façon continue au cours de la décennie précédente, tandis que les projections devraient indiquer que la pression sur le logement ne devrait pas s'atténuer au cours des trois années suivantes.

Le second obstacle est la causalité.

Les autorités devraient fournir des preuves objectives que les locations de courte durée ou les acquisitions de résidences secondaires ont nui à la disponibilité et à l'accessibilité du logement sur le territoire pendant au moins trois années consécutives avant l'introduction des restrictions.

C'est la partie qui transforme la proposition d'une déclaration politique en une méthodologie réglementaire. Une municipalité ne pourrait pas simplement arguer que le tourisme a rendu le logement cher. Elle devrait démontrer l'ampleur et la persistance du problème et établir un lien mesurable avec les formes d'usage de la propriété qu'elle entend restreindre.

La Commission propose d'utiliser les données de revenus d'Eurostat ainsi que les données de prix immobiliers de Mapadomo pour établir la base de preuves pertinente.

Des interdictions municipales à un corpus de règles européen

L'importance politique de cette approche réside en partie dans ce qu'elle ne fait pas.

Barcelone, Paris et Venise ont déjà poursuivi différentes formes d'intervention contre l'hébergement touristique. Barcelone a annoncé son intention de supprimer les licences d'appartements touristiques d'ici 2028, tandis que d'autres villes ont adopté leurs propres restrictions. Le paysage qui en résulte est fragmenté, les autorités locales et les plateformes contestant les limites du pouvoir municipal.

La loi sur le logement abordable n'effacerait pas ces différences. Elle établirait une architecture juridique commune autour de celles-ci.

Pour les villes, cela change la nature du débat. Au lieu de défendre une restriction politiquement déterminée contre une contestation fondée sur les libertés du marché de l'UE, une municipalité pourrait s'appuyer sur un cadre européen précisant les preuves requises pour intervenir.

Les restrictions proposées pourraient inclure des limites au nombre total de locations de courte durée dans certaines zones, des gels de nouveaux permis, des interdictions ciblées et des restrictions sur l'acquisition ou l'usage de biens résidentiels qui ne sont pas destinés à servir de résidence principale.

Mais les mesures devraient rester géographiquement limitées à ce qui est considéré comme nécessaire. Elles devraient être publiées avant d'entrer en vigueur, ne pourraient pas s'appliquer rétroactivement et feraient l'objet d'un réexamen périodique au moins tous les cinq ans.

Cela crée quelque chose de plus proche d'un modèle européen de procédure régulière pour l'intervention locale en matière de logement que d'une politique du logement centralisée.

Pourquoi Airbnb n'est qu'une partie de l'histoire

La réaction immédiate du marché s'est concentrée sur le secteur de la location de courte durée. L'action Airbnb a chuté d'environ 3 % après l'annonce. Airbnb et la Computer & Communications Industry Association Europe ont soutenu que la proposition manque de contrôle indépendant et ne traite pas ce qu'ils décrivent comme le problème de fond : l'insuffisance de la construction, de l'offre et de la rénovation de logements.

Les propriétaires ont soulevé une préoccupation différente. L'Union internationale de la propriété immobilière a appelé à une forte protection des droits de propriété et mis en garde contre le fait de traiter les locations de courte durée et les résidences secondaires comme s'il s'agissait du même problème.

Ces objections mettent en évidence l'une des distinctions les plus importantes de la proposition.

La Commission ne traite pas chaque propriétaire comme un opérateur commercial potentiel. Les personnes qui louent occasionnellement leur propre résidence principale sont explicitement protégées des restrictions visant l'activité commerciale.

La cible est la transformation de la propriété résidentielle en une activité d'investissement à grande échelle : les opérateurs disposant de plusieurs unités, les acquisitions de résidences secondaires et les portefeuilles commerciaux de locations de courte durée.

Cette distinction permet à Bruxelles de cadrer l'intervention autour de l'usage et de la fonction économique de la propriété plutôt que de la propriété elle-même. La résidence principale d'une personne reste une catégorie protégée ; un portefeuille d'unités résidentielles exploité principalement pour des rendements commerciaux de courte durée peut relever des restrictions locales si les conditions prescrites sont remplies.

C'est une ligne significative à tracer car elle tente de concilier les droits de propriété privée avec l'intérêt public de maintenir un parc de logements pour les personnes qui vivent réellement dans une ville.

Le problème des trois ans

Pour les municipalités, toutefois, les mêmes garanties probatoires qui renforcent la solidité juridique du dossier peuvent rendre l'action préventive plus difficile.

Le Conseil des communes et régions d'Europe s'est félicité du soutien juridique commun de l'UE mais a averti que l'exigence de démontrer trois années de causalité historique pourrait retarder l'intervention.

Cette préoccupation expose une tension fondamentale dans le modèle de la Commission.

Les marchés du logement peuvent se détériorer plus vite que les procédures statistiques et juridiques ne peuvent établir la causalité. Au moment où une ville peut démontrer trois années d'effets négatifs des locations de courte durée ou des acquisitions de résidences secondaires, le marché du logement qu'elle cherche à protéger peut avoir substantiellement changé.

Pourtant, supprimer l'exigence probatoire recréerait précisément l'incertitude que la loi est conçue pour résoudre.

La Commission tente donc de résoudre deux problèmes simultanément : donner aux villes suffisamment d'autorité pour agir tout en empêchant les restrictions en matière de logement de devenir des barrières arbitraires au marché unique.

Le résultat est un cadre qui privilégie la défaillance mesurable du marché sur la discrétion politique.

La politique du logement rencontre le marché unique

Le changement plus profond concerne le traitement de l'immobilier résidentiel au sein du marché européen.

Le marché unique a généralement été associé à la suppression des barrières à la circulation des capitaux, des services et de l'activité économique. La crise du logement introduit une question différente : que se passe-t-il lorsque l'usage commercial d'un actif compromet la disponibilité de l'infrastructure sociale qui l'entoure ?

Le projet de loi donne à Bruxelles un moyen de reconnaître cette tension sans abandonner le marché unique.

Le logement reste une propriété privée. L'investissement reste possible. Le tourisme reste possible. Mais dans les zones désignées où l'accessibilité et la disponibilité se sont suffisamment détériorées, l'usage commercial de la propriété résidentielle pourrait être soumis à des conditions.

C'est une intervention plus limitée que des contrôles centraux des prix, mais potentiellement un précédent plus important.

Cela change aussi le calcul juridique pour les plateformes numériques. Le règlement existant de l'UE sur les locations de courte durée établit déjà des exigences d'enregistrement, de partage de données et de vérification des annonces. En vertu du projet de loi, les villes devraient mettre en œuvre ce cadre avant de pouvoir utiliser les nouveaux pouvoirs.

Pour les plateformes, cela signifie que l'architecture réglementaire n'est plus simplement une collection de régimes de licences locaux. L'enregistrement et les données deviennent partie intégrante du système probatoire par lequel les restrictions peuvent être justifiées.

Pour les autorités municipales, la même infrastructure de données devient une forme de protection juridique.

Le problème de l'offre demeure

Ce que la réglementation peut accomplir a des limites.

Restreindre les locations commerciales de courte durée peut affecter la manière dont le parc de logements existant est utilisé, mais cela ne peut pas à soi seul créer de nouveaux logements. La critique de l'industrie selon laquelle l'offre, la construction et la rénovation restent au cœur de la crise renvoie à un problème hors du champ du mécanisme juridique proposé.

La Commission traite donc de la répartition du logement existant plutôt que de résoudre la pénurie structurelle de logements elle-même.

Cette distinction comptera lorsque la législation entrera en négociation. Un cadre qui rend les restrictions plus défendables juridiquement peut modifier les incitations autour des locations touristiques et des résidences secondaires, mais la pénurie sous-jacente continuera de dépendre de la construction et de l'aménagement urbain.

Le projet est désormais transmis au Parlement européen et au Conseil de l'Union européenne, où ses dispositions finales seront négociées avant adoption. Son importance dépendra non seulement de la manière dont les deux institutions modifieront le texte, mais aussi de la question de savoir si le cadre final préserve l'équilibre entre preuves, discrétion locale et droits du marché unique.