L'Europe se tourne vers l'externalisation des retours alors que le Rwanda et l'Ouganda se rapprochent d'accords migratoires

L'Europe se rapproche d'un nouveau modèle pour traiter les migrants qui n'ont pas de droit légal de rester dans l'UE : au lieu de les renvoyer directement dans leurs pays d'origine, les États membres pourraient les transférer vers des installations désignées dans des pays tiers.

Le Rwanda et l'Ouganda émergent comme les principaux candidats africains pour les premiers « centres de retour » de ce type. L'Allemagne, l'Autriche, les Pays-Bas, le Danemark et la Grèce accélèrent les négociations, les ministres des cinq pays devant se réunir à Copenhague le 4 septembre pour discuter des prochaines étapes. L'objectif est de conclure des accords qui pourraient permettre les premiers transferts en 2027.

Ce changement est significatif car il fait évoluer la politique migratoire européenne au-delà de la logique traditionnelle du retour. L'UE a passé des années à tenter d'augmenter le nombre de personnes qui quittent le territoire après avoir reçu une obligation de le faire, mais l'exécution reste l'un des points les plus faibles du système migratoire du bloc. En 2025, le taux de retour dans l'UE était d'environ 28 %, le plus élevé de la décennie précédente, mais encore loin du niveau dont les gouvernements auraient besoin pour que les décisions de retour fonctionnent comme un outil politique efficace.

L'Ouganda émerge comme le favori

Selon des informations en provenance de Grèce, les négociations avec l'Ouganda ont progressé plus que celles avec d'autres pays hôtes potentiels. L'arrangement proposé impliquerait une compensation financière pour Kampala, tandis qu'une première installation pourrait devenir opérationnelle en 2027. Des équipes techniques des cinq pays européens devraient se rendre en Afrique d'ici la fin août.

Le modèle ciblerait les personnes qui ont épuisé leurs procédures d'asile ou qui ont autrement une décision finale leur ordonnant de quitter un État membre de l'UE. Au lieu d'être immédiatement renvoyées dans leur pays d'origine, elles pourraient être transférées vers une installation en Ouganda, où les modalités de leur retour éventuel seraient organisées.

L'idée n'est pas entièrement nouvelle. Les Pays-Bas et l'Ouganda ont signé une lettre d'intention en septembre 2025 concernant la coopération en matière de retours, envisageant un hébergement temporaire en Ouganda pour certains migrants dont l'éloignement direct des Pays-Bas n'était pas possible. Le gouvernement néerlandais a ensuite abandonné cet arrangement particulier après sa transition politique, mais l'intérêt pour le concept plus large de centres de retour est resté.

L'Ouganda est donc envisagé non seulement comme un lieu géographique, mais comme faisant partie d'une tentative plus large de construire une infrastructure européenne de retour en dehors du bloc.

Le Rwanda apporte infrastructure et expérience politique

Le Rwanda présente un avantage différent : il a déjà l'expérience d'accueillir des réfugiés et des demandeurs d'asile transférés d'autres pays.

Depuis 2019, plus de 3 000 réfugiés et demandeurs d'asile ont été transférés au Rwanda depuis la Libye dans le cadre du Mécanisme de transit d'urgence soutenu par l'ONU. Beaucoup ont ensuite été réinstallés dans d'autres pays. Le Rwanda a également préparé des infrastructures dans le cadre de son accord controversé avec le Royaume-Uni pour accueillir des demandeurs d'asile, bien que le gouvernement britannique ait finalement abandonné ce projet.

Cette histoire fait de Kigali une option attrayante pour les gouvernements européens à la recherche d'un pays où un système migratoire externalisé pourrait être établi relativement rapidement.

Mais l'expérience antérieure du Rwanda illustre également les risques politiques et juridiques. Le projet d'asile rwandais du Royaume-Uni a finalement été annulé après que la Cour suprême britannique a statué en 2023 que le Rwanda ne pouvait pas être considéré comme un pays tiers sûr dans les circonstances de l'accord. Le Service de recherche du Parlement européen note que l'agence des Nations unies pour les réfugiés avait également averti que le projet était incompatible avec le droit international des réfugiés.

Les nouveaux plans européens devraient donc fonctionner dans un cadre juridique sensiblement différent.

Un nouveau système de retour de l'UE prend forme

Les centres de retour sont développés parallèlement à une refonte plus large de la politique de retour de l'UE. En juin, le Conseil et le Parlement européen sont parvenus à un accord provisoire sur de nouvelles règles visant à rendre les retours plus rapides et plus efficaces. Le cadre prévoit une coopération avec des pays tiers et permet la création de centres de retour en dehors de l'UE, à condition que les accords nécessaires et les garanties relatives aux droits fondamentaux soient en place.

Dans le cadre convenu, une personne faisant l'objet d'une décision de retour pourrait potentiellement être transférée vers un pays tiers qui n'est pas son pays d'origine. Un tel arrangement nécessiterait un accord avec le pays hôte, qui devrait respecter les normes internationales en matière de droits de l'homme. Les mineurs non accompagnés seraient exclus des transferts vers des pays tiers, tandis que les familles avec enfants pourraient encore relever du système dans certaines conditions.

Cette distinction est importante car le concept ne consiste pas simplement à construire des centres de détention à l'étranger. L'architecture juridique déterminera qui peut être transféré, dans quelles conditions, pour combien de temps et quelles garanties existent si la personne conteste la décision.

Le problème juridique est plus vaste que la géographie

Le défi central du modèle des centres de retour est que le déplacement d'une personne hors de l'UE ne soustrait pas les gouvernements européens à leurs obligations juridiques.

Le Service de recherche du Parlement européen a averti que les centres de retour pourraient générer des contestations juridiques substantielles. Les États membres de l'UE restent liés par le principe de non-refoulement, qui interdit d'envoyer des personnes vers des lieux où elles risquent des persécutions, la torture ou des traitements inhumains ou dégradants. Le droit européen des droits de l'homme exige également une évaluation individuelle des risques encourus par les personnes éloignées.

Cela soulève une question difficile pour les gouvernements : quelle part de responsabilité peut être transférée à un pays hôte sans transférer également le risque juridique et politique ?

La réponse dépendra également du suivi. Les institutions européennes et les organisations de défense des droits ont exprimé des inquiétudes quant au fait que les personnes détenues en dehors du territoire de l'UE pourraient devenir plus difficiles à protéger et que la surveillance pourrait être plus faible une fois que les migrants quittent la juridiction européenne. Le service de recherche du Parlement européen identifie spécifiquement le suivi des droits de l'homme, la responsabilité et la possibilité de contestations judiciaires comme des questions majeures non résolues.

L'argument de la dissuasion reste non prouvé

Les gouvernements européens parient sur deux effets. Le premier est administratif : si les migrants qui ne peuvent pas rester en Europe peuvent être déplacés vers un pays tiers, les gouvernements pourraient être en mesure d'exécuter davantage de décisions de retour. Le second est politique : l'existence de centres de retour pourrait dissuader les personnes de faire des voyages irréguliers vers l'Europe si atteindre l'UE ne garantit plus la possibilité d'y rester pendant que les procédures de retour s'éternisent.

Les preuves provenant des précédents systèmes offshore d'asile sont beaucoup moins claires.

Le Service de recherche du Parlement européen cite le système de traitement offshore de l'Australie comme un exemple des coûts financiers et administratifs énormes associés au transfert de migrants vers des pays tiers. Il note également que les tentatives précédentes d'externaliser le traitement de l'asile ont impliqué des nombres relativement faibles de personnes et ont généré d'importantes controverses juridiques et politiques.

Cela soulève un problème structurel pour la nouvelle approche européenne. Le déficit de retour de l'UE n'est pas causé uniquement par un manque d'installations physiques. Les retours échouent souvent parce que les pays d'origine refusent d'accepter leurs ressortissants, que les identités ne peuvent pas être établies, que les contestations juridiques restent non résolues ou que les migrants ne peuvent pas être renvoyés en toute sécurité.

Un centre en Ouganda ou au Rwanda peut changer le lieu d'attente d'une personne avant son éloignement. Il ne peut pas, à lui seul, résoudre le problème diplomatique de persuader un autre gouvernement d'accepter cette personne.

L'Europe teste jusqu'où l'externalisation peut aller

L'importance du Rwanda et de l'Ouganda dépasse donc les deux pays eux-mêmes. Ils deviennent des cas de test pour une tentative européenne plus large d'externaliser l'application des mesures migratoires.

Si l'initiative des cinq pays réussit, d'autres gouvernements de l'UE sont susceptibles d'avoir un modèle à reproduire. Si les négociations s'effondrent sous la pression juridique, financière ou opérationnelle, l'expérience pourrait au contraire démontrer les limites de l'externalisation des retours.

La réunion de septembre à Copenhague offrira une indication précoce de la direction que prend l'Europe. Les gouvernements impliqués ne discutent plus des centres de retour comme une idée politique abstraite. Ils travaillent vers des lieux, des accords, des infrastructures et un calendrier pour des transferts réels.