Dans les coulisses du blocage des sanctions européennes : pourquoi six États membres ont rejeté le 21e paquet contre la Russie

Aucune de ces capitales n'a rejeté les sanctions purement et simplement. Au lieu de cela, chacune a exigé des exemptions adaptées à ses priorités nationales, allant du transit de GNL aux actifs financiers, en passant par la transformation du poisson et le tourisme régional. Ce qui a transformé un simple différend diplomatique en un moment politique significatif, ce ne sont pas les demandes individuelles elles-mêmes, mais ce qu'elles révèlent sur l'état de la prise de décision européenne.

Pendant une grande partie de la guerre, les sanctions ont symbolisé l'unité européenne. Cette fois, elles en ont exposé les limites.

Un type de désaccord différent

Les désaccords sur les sanctions ne sont pas nouveaux. Chaque paquet nécessite des négociations difficiles entre des gouvernements aux structures économiques différentes et à des degrés variables de dépendance vis-à-vis de la Russie.

Ce blocage est différent car il concerne des secteurs qui étaient restés largement intacts lors des vingt premiers cycles de restrictions.

Les premiers paquets de sanctions se concentraient sur des cibles politiquement plus faciles à isoler – charbon, acier, services financiers, transferts de technologies et une gamme de biens industriels. Ces mesures ont imposé des coûts réels mais ont rarement remis en cause les relations commerciales les plus profondes qui avaient survécu malgré la guerre.

Le 21e paquet proposé a atteint ce point.

La Grèce a refusé de procéder à moins que ses compagnies maritimes n'obtiennent l'autorisation de continuer à transporter du gaz naturel liquéfié russe vers des pays tiers, protégeant ainsi les activités liées au projet Yamal LNG. L'Allemagne et le Portugal ont cherché à protéger leurs industries nationales de transformation du poisson des restrictions à l'importation proposées. La France et l'Italie ont fait pression pour assouplir les mesures de visa affectant le personnel militaire russe, invoquant des préoccupations concernant les contacts régionaux et le tourisme. L'Autriche a exigé l'accès à environ 2 milliards d'euros d'actifs russes gelés pour indemniser Raiffeisen Bank International des pénalités imposées par les tribunaux russes.

Chaque demande reflétait un calcul national.

Ensemble, elles représentaient quelque chose de plus grand : une réticence collective à laisser les objectifs stratégiques primer sur d'importants intérêts commerciaux nationaux.

Quand le consensus devient une contrainte

La politique étrangère de l'Union européenne a toujours reposé sur l'unanimité.

En vertu de l'article 31 du traité sur l'Union européenne, les sanctions nécessitent l'approbation de tous les États membres. Le principe a été conçu pour protéger la souveraineté nationale tout en encourageant le compromis. En période de large accord politique, il a plutôt bien fonctionné.

L'invasion russe a initialement produit exactement ce type d'unité. Les gouvernements ont accepté des coûts économiques douloureux parce qu'ils considéraient le conflit comme un défi de sécurité extraordinaire exigeant une solidarité extraordinaire.

L'atmosphère politique a changé.

L'exigence d'approbation unanime donne désormais à chaque capitale un droit de veto effectif sur les mesures affectant les industries nationales. Alors que les sanctions s'enfoncent plus profondément dans des secteurs où des milliards d'euros sont encore en jeu, les gouvernements ont des incitations plus fortes à utiliser ce levier.

La conception institutionnelle n'a pas changé.

Les incitations politiques à l'intérieur de celle-ci ont changé.

Cette distinction est importante car elle transforme les vetos d'outils de négociation exceptionnels en instruments routiniers de protection économique.

La géographie de la menace

Derrière le débat technique se cache un fossé croissant dans la manière dont les gouvernements européens perçoivent la Russie elle-même.

Pour les États baltes et une grande partie de l'Europe du Nord, la Russie reste une menace immédiate pour la sécurité. Le sacrifice économique est considéré comme une composante nécessaire de la dissuasion. Réduire les ressources financières de Moscou est indissociable du renforcement de la propre sécurité de l'Europe.

De nombreux gouvernements en Europe occidentale et méridionale abordent la question différemment.

La Russie est sans aucun doute considérée comme un adversaire, mais pas nécessairement comme un danger existentiel nécessitant des pertes économiques indéfinies. Les secteurs commerciaux qui ont survécu aux premières années de la guerre font de plus en plus valoir qu'ils ne devraient pas supporter de coûts supplémentaires si des concurrents ailleurs obtiennent des exemptions ou continuent à opérer dans le cadre d'arrangements spéciaux.

Cette divergence est progressivement devenue l'une des lignes de fracture politiques déterminantes au sein de l'Union.

Elle concerne moins les attitudes envers l'Ukraine que des évaluations différentes de l'environnement stratégique propre à l'Europe.

Les intérêts des entreprises au premier plan

Le lobbying des entreprises a toujours influencé l'élaboration des politiques européennes. Ce qui a changé, c'est sa visibilité.

La position grecque illustre particulièrement bien ce point.

L'industrie maritime du pays occupe une position dominante dans le transport du GNL arctique du projet Yamal en Russie. Les transporteurs de GNL spécialisés pour la glace représentent des investissements qui ne peuvent pas être facilement redéployés ailleurs, tandis que des contrats commerciaux à long terme s'étendent sur des décennies. Les enjeux financiers se chiffrent en dizaines de milliards de dollars.

La question dépasse donc une seule entreprise ou une seule flotte.

Elle concerne un segment entier d'infrastructures maritimes construites autour d'hypothèses commerciales antérieures à la guerre mais qui continuent de générer des revenus pendant celle-ci.

La position de l'Autriche reflète une autre forme d'exposition.

Raiffeisen Bank International reste l'une des plus grandes institutions financières occidentales encore en activité en Russie. La pression juridique des autorités russes a créé des passifs financiers importants, incitant Vienne à chercher une compensation via les actifs russes gelés plutôt que d'accepter des pertes pures et simples.

L'Allemagne et le Portugal ont fait face à leurs propres préoccupations industrielles, tandis que la France et l'Italie ont équilibré la politique de sanctions avec des considérations économiques régionales liées aux voyages et au tourisme.

Aucune de ces positions n'est apparue isolément.

Chaque gouvernement a répondu à des circonscriptions nationales ayant des intérêts économiques substantiels en jeu.

Les sanctions ont atteint leurs limites politiques

Il y a une autre raison pour laquelle ce moment semble différent.

Les sanctions européennes ont peut-être atteint ce que l'on pourrait décrire comme leur point de saturation politique.

Non pas parce que toutes les restrictions possibles ont déjà été imposées.

Mais parce que chaque paquet supplémentaire touche désormais des relations économiques que les gouvernements préféraient auparavant laisser intactes.

Les premières années de sanctions ont principalement ciblé des activités considérées comme stratégiquement sacrifiables.

Les connexions restantes sont souvent très rentables, profondément intégrées dans les économies nationales et soutenues par des industries influentes capables de façonner le débat politique national.

Chaque futur paquet devient donc plus difficile que le précédent.

Le débat n'est plus de savoir si les sanctions doivent exister.

Il s'agit de savoir quelles entreprises doivent absorber la prochaine série de pertes.

Ce que Moscou voit

Du point de vue du Kremlin, l'avantage immédiat va au-delà d'une seule exemption.

Un régime de sanctions dépend non seulement des restrictions légales mais aussi de la crédibilité politique. Sa valeur dissuasive vient de l'attente que des pressions supplémentaires peuvent être appliquées si nécessaire.

Des négociations répétées dominées par des demandes de dérogations affaiblissent cette attente.

La Russie continue de percevoir des revenus là où des exemptions sont accordées. Tout aussi important, elle voit des preuves croissantes que le maintien de liens commerciaux suffisamment longtemps peut éventuellement produire une fatigue politique parmi ses adversaires.

Cela ne signifie pas que les sanctions ont échoué.

Les vingt paquets existants continuent d'imposer des coûts économiques substantiels.

Pourtant, la trajectoire compte.

Si chaque nouvelle mesure nécessite des exemptions de plus en plus étendues, l'architecture cumulative commence à ressembler à un cadre rempli d'exceptions négociées plutôt qu'à des restrictions croissantes.

L'Europe au-delà du paquet

La question immédiate concerne le sort du 21e paquet de sanctions.

La question la plus importante concerne ce qui se passera ensuite.

Si l'unanimité produit à plusieurs reprises une impasse, les gouvernements les plus déterminés à maintenir la pression sur Moscou pourraient de plus en plus chercher des alternatives en dehors du processus formel de sanctions. Des coalitions plus restreintes, des restrictions nationales, une application plus stricte des mesures existantes ou des initiatives coordonnées entre États partageant les mêmes idées deviennent plus attrayantes lorsque la prise de décision collective ralentit.

Cela représenterait un autre changement silencieux au sein de l'intégration européenne.

L'Union a construit une grande partie de sa crédibilité géopolitique en agissant collectivement, même lorsque les intérêts nationaux divergeaient.

Les négociations à Bruxelles suggèrent que ce modèle devient plus difficile à maintenir précisément au moment où les sanctions commencent à toucher les arrangements commerciaux qui ont survécu aux quatre premières années de guerre.

Le débat a largement dépassé la Russie.