Europa avanza hacia la externalización de retornos mientras Ruanda y Uganda se acercan a acuerdos migratorios

Europa se acerca a un nuevo modelo para gestionar a los migrantes sin derecho legal a permanecer en la UE: en lugar de devolverlos directamente a sus países de origen, los Estados miembros podrían transferirlos a instalaciones designadas en terceros países.

Ruanda y Uganda emergen como los principales candidatos africanos para los primeros "centros de retorno". Alemania, Austria, Países Bajos, Dinamarca y Grecia aceleran las negociaciones, y los ministros de los cinco países se reunirán en Copenhague el 4 de septiembre para discutir los próximos pasos. El objetivo es alcanzar acuerdos que permitan las primeras transferencias en 2027.

Este cambio es significativo porque lleva la política migratoria europea más allá de la lógica tradicional del retorno. La UE ha pasado años intentando aumentar el número de personas que abandonan el territorio tras recibir una orden de salida, pero la aplicación sigue siendo uno de los puntos más débiles del sistema migratorio del bloque. En 2025, la tasa de retorno de la UE fue de alrededor del 28%, la más alta de la década anterior, pero aún lejos del nivel que los gobiernos necesitarían para que las decisiones de retorno funcionen como una herramienta política efectiva.

Uganda emerge como el favorito

Según informes de Grecia, las negociaciones con Uganda han avanzado más que con otros posibles países anfitriones. El acuerdo propuesto implicaría una compensación financiera para Kampala, y una primera instalación podría estar operativa en 2027. Se espera que equipos técnicos de los cinco países europeos viajen a África a finales de agosto.

El modelo se dirigiría a personas que han agotado sus procedimientos de asilo o que tienen una decisión final que les obliga a abandonar un Estado miembro de la UE. En lugar de ser devueltos inmediatamente a su país de origen, podrían ser transferidos a una instalación en Uganda, donde se organizarían los arreglos para su eventual retorno.

La idea no es completamente nueva. Países Bajos y Uganda firmaron una carta de intención en septiembre de 2025 sobre cooperación en retornos, que preveía el alojamiento temporal en Uganda de ciertos migrantes cuya expulsión directa desde Países Bajos no era posible. El gobierno neerlandés abandonó posteriormente ese acuerdo tras su transición política, pero el interés en el concepto más amplio de centros de retorno permaneció.

Uganda se considera, por tanto, no simplemente como una ubicación geográfica, sino como parte de un intento más amplio de construir una infraestructura europea de retorno fuera del bloque.

Ruanda aporta infraestructura y experiencia política

Ruanda tiene una ventaja diferente: ya tiene experiencia en acoger a refugiados y solicitantes de asilo transferidos desde otros países.

Desde 2019, más de 3.000 refugiados y solicitantes de asilo han sido transferidos a Ruanda desde Libia a través del Mecanismo de Tránsito de Emergencia respaldado por la ONU. Muchos fueron posteriormente reasentados en otros países. Ruanda también preparó infraestructura bajo su controvertido acuerdo con el Reino Unido para recibir solicitantes de asilo, aunque el gobierno británico finalmente abandonó ese plan.

Esa historia convierte a Kigali en una opción atractiva para los gobiernos europeos que buscan un país donde se pueda establecer un sistema migratorio externalizado con relativa rapidez.

Pero la experiencia previa de Ruanda también ilustra los riesgos políticos y legales. El plan de asilo de Ruanda propuesto por el Reino Unido fue finalmente cancelado después de que el Tribunal Supremo británico dictaminara en 2023 que Ruanda no podía ser considerada un tercer país seguro en las circunstancias del acuerdo. El Servicio de Estudios del Parlamento Europeo señala que la agencia de la ONU para los refugiados también advirtió de que el plan era incompatible con el derecho internacional de refugiados.

Los nuevos planes europeos tendrían, por tanto, que operar bajo un marco legal sustancialmente diferente.

Un nuevo sistema de retorno de la UE está tomando forma

Los centros de retorno se están desarrollando junto con una revisión más amplia de la política de retorno de la UE. En junio, el Consejo y el Parlamento Europeo alcanzaron un acuerdo provisional sobre nuevas normas destinadas a hacer los retornos más rápidos y efectivos. El marco prevé la cooperación con terceros países y permite la creación de centros de retorno fuera de la UE, siempre que existan los acuerdos necesarios y las salvaguardias de derechos fundamentales.

Según el marco acordado, una persona con una decisión de retorno podría ser transferida a un tercer país que no sea su país de origen. Tal acuerdo requeriría un acuerdo con el país anfitrión, que tendría que cumplir las normas internacionales de derechos humanos. Los menores no acompañados quedarían excluidos de las transferencias a terceros países, mientras que las familias con niños podrían seguir dentro del sistema bajo ciertas condiciones.

Esta distinción es importante porque el concepto no se trata simplemente de construir instalaciones de detención en el extranjero. La arquitectura legal determinará quién puede ser transferido, bajo qué condiciones, durante cuánto tiempo y qué salvaguardias existen si la persona impugna la decisión.

El problema legal es mayor que la geografía

El desafío central para el modelo de centro de retorno es que trasladar a una persona fuera de la UE no exime a los gobiernos europeos de sus obligaciones legales.

El Servicio de Estudios del Parlamento Europeo ha advertido de que los centros de retorno podrían generar desafíos legales sustanciales. Los Estados miembros de la UE siguen vinculados por el principio de no devolución, que prohíbe enviar a personas a lugares donde enfrenten persecución, tortura o tratos inhumanos o degradantes. La ley europea de derechos humanos también exige evaluaciones individuales de los riesgos que enfrentan las personas que son expulsadas.

Esto plantea una pregunta difícil para los gobiernos: ¿cuánta responsabilidad se puede transferir a un país anfitrión sin transferir también el riesgo legal y político?

La respuesta también dependerá del monitoreo. Las instituciones europeas y las organizaciones de derechos humanos han expresado su preocupación de que las personas retenidas fuera del territorio de la UE podrían ser más difíciles de proteger y que la supervisión podría ser más débil una vez que los migrantes salgan de la jurisdicción europea. El servicio de investigación del Parlamento Europeo identifica específicamente el monitoreo de derechos humanos, la rendición de cuentas y la posibilidad de impugnaciones judiciales como cuestiones importantes no resueltas.

El argumento de la disuasión sigue sin probarse

Los gobiernos europeos apuestan por dos efectos. El primero es administrativo: si los migrantes que no pueden permanecer en Europa pueden ser trasladados a un tercer país, los gobiernos podrían hacer cumplir más decisiones de retorno. El segundo es político: la existencia de centros de retorno podría desalentar a las personas a realizar viajes irregulares a Europa si llegar a la UE ya no garantiza la posibilidad de permanecer allí mientras los procedimientos de retorno se prolongan.

La evidencia de los esquemas migratorios offshore anteriores es mucho menos clara.

El Servicio de Estudios del Parlamento Europeo señala el sistema de procesamiento offshore de Australia como un ejemplo de los enormes costos financieros y administrativos asociados con la transferencia de migrantes a terceros países. También señala que los intentos anteriores de externalizar el procesamiento de asilo han involucrado a un número relativamente pequeño de personas y han generado una extensa controversia legal y política.

Esto plantea un problema estructural para el nuevo enfoque de Europa. El déficit de retorno de la UE no se debe solo a la falta de instalaciones físicas. Los retornos a menudo fallan porque los países de origen se niegan a aceptar a sus nacionales, no se puede establecer la identidad, los desafíos legales siguen sin resolverse o los migrantes no pueden ser devueltos de manera segura.

Un centro en Uganda o Ruanda puede cambiar la ubicación de una persona que espera su expulsión. No puede, por sí solo, resolver el problema diplomático de persuadir a otro gobierno para que acepte a esa persona.

Europa está probando hasta dónde puede llegar la externalización

La importancia de Ruanda y Uganda, por tanto, va más allá de los dos países en sí. Se están convirtiendo en casos de prueba para un intento europeo más amplio de externalizar la aplicación de la migración.

Si la iniciativa de los cinco países tiene éxito, es probable que otros gobiernos de la UE tengan un modelo que puedan replicar. Si las negociaciones colapsan bajo presión legal, financiera u operativa, el experimento podría demostrar los límites de la subcontratación de retornos.

La reunión de septiembre en Copenhague ofrecerá una indicación temprana de hacia dónde se dirige Europa. Los gobiernos involucrados ya no discuten los centros de retorno como una idea política abstracta. Están trabajando hacia ubicaciones, acuerdos, infraestructura y un cronograma para transferencias reales.