EU öffnet Cluster 6 für Ukraine und Moldau – blockiert aber den Zugang zum Binnenmarkt

Die ursprüngliche Ambition war deutlich breiter.

Die Europäische Kommission und die Ukraine hatten darauf gedrängt, alle fünf verbleibenden Cluster – Cluster 2 bis 6 – noch vor der Sommerpause zu öffnen. Dieser Plan stieß in Budapest auf Widerstand, während auch Frankreich und Polen Bedenken geäußert hatten, zu schnell mehrere Cluster gleichzeitig zu öffnen.

Der sensibelste davon ist Cluster 2, der den Binnenmarkt abdeckt. Seine Auswirkungen reichen direkt in die wirtschaftlichen Interessen der bestehenden EU-Mitglieder hinein. Ein eventueller Zugang der Ukraine zum Binnenmarkt würde Wettbewerb, Handelsströme und nationale Regulierungssysteme beeinflussen. Die Agrar-Kapitel sind aufgrund der Größe des ukrainischen Agrarsektors und des Drucks, den seine Integration auf die Gemeinsame Agrarpolitik der EU ausüben könnte, politisch noch brisanter.

Cluster 6 ist anders.

Sein Thema ist politisch wichtig, aber wirtschaftlich weniger bedrohlich für nationale Märkte. Es verlangt von der Ukraine, ihre Außenbeziehungen, Handelskontrollen sowie Außen- und Sicherheitspolitik an den EU-Rahmen anzugleichen. Für Brüssel bedeutet das, dass ein Beitrittskandidat tiefer in die strategische Architektur des Blocks eingebettet wird. Für die Mitgliedstaaten öffnet es nicht sofort die Tür zum gleichen Wettbewerb um Märkte, Subventionen oder Agrarzugang.

Das machte Cluster 6 zum natürlichen Ort für einen Kompromiss.

Irland, das am 1. Juli die rotierende Präsidentschaft des Rates der EU übernahm, schlug vor, jeweils einen Cluster zu öffnen, anstatt zu versuchen, das gesamte Paket gleichzeitig zu lösen. Budapest akzeptierte diesen Ansatz in Bezug auf Cluster 6, aber der Kompromiss erstreckte sich nicht auf die umstritteneren Wirtschaftskapitel.

Das Ergebnis ist eine sorgfältig gesteuerte Fortsetzung des Beitrittsprozesses, nicht der beschleunigte Durchbruch, den Kiew angestrebt hatte.

Budapest hat sich verändert – ist aber nicht verschwunden

Der politische Wandel in Ungarn ermöglichte die Einigung.

Nach den Wahlen im April ersetzte Peter Magyar Viktor Orbán, und die neue Regierung verfolgte einen flexibleren Ansatz gegenüber dem Beitrittsprozess. Das sichtbarste Hindernis – der langjährige Streit über Minderheitenrechte – wurde mit der Ukraine beigelegt, sodass der erste Cluster „Grundlagen“ Anfang Juni geöffnet werden konnte.

Das war eine deutliche Veränderung gegenüber den Jahren, in denen Budapest wiederholt seine Position genutzt hatte, um den europäischen Weg der Ukraine zu blockieren.

Aber die neue ungarische Regierung hat den Einsatz von Druckmitteln nicht aufgegeben. Budapest ist weiterhin bereit, wichtige Wirtschaftsteile der Verhandlungen zu blockieren, darunter die Verfahren für Cluster 2 und 3. Es weigerte sich erneut, die Eröffnung dieser Prozesse am 17. Juli zu unterstützen.

Dies ist der wichtige Unterschied zwischen der alten und der neuen ungarischen Position. Der Regierungswechsel hat die Wahrscheinlichkeit pauschaler Blockaden verringert. Er hat das nationale Vetorecht als politisches Instrument nicht beseitigt.

Magyars Regierung kann sich daher als konstruktiv präsentieren, ohne den Einfluss auf die Bereiche aufzugeben, in denen die Einsätze für Ungarn und andere Mitgliedstaaten am höchsten sind. Das Ergebnis ist eine selektivere Form der Konditionalität: Zusammenarbeit in der Außen- und Sicherheitspolitik, Widerstand, wo der Beitritt das innere wirtschaftliche Gleichgewicht der Union zu beeinträchtigen beginnt.

Für Brüssel mag das einfacher zu handhaben sein als das vorherige Modell. Es ist auch komplizierter.

Die technischen Anforderungen sind alles andere als symbolisch

Die Öffnung von Cluster 6 bedeutet nicht, dass die Ukraine die Arbeit abgeschlossen hat. Die EU hat eine detaillierte Liste von Benchmarks für dessen Abschluss festgelegt.

Die Ukraine muss ihre Gesetzgebung an die EU-Vorschriften für die Exportkontrolle von Gütern und Technologien mit doppeltem Verwendungszweck anpassen. Sie muss einen Rahmen für die Sicherheitsüberprüfung ausländischer Direktinvestitionen einführen. Sie muss ihre Vorschriften mit dem EU-System in Einklang bringen, das den Handel mit Gütern verbietet, die für Folter oder die Todesstrafe verwendet werden können.

Es gibt auch eine politisch folgenreichere Anforderung: Die Ukraine muss der Europäischen Kommission ein Inventar und einen Aktionsplan zur Überprüfung ihrer internationalen Abkommen und zur Anpassung an das EU-Recht vor dem Beitritt vorlegen.

Dieser Prozess wird die Prüfung älterer Abkommen umfassen, darunter Vereinbarungen im Zusammenhang mit der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten, sowie Verträge mit Drittländern, die mit EU-Handels-, Zoll- oder anderen gemeinsamen Politiken in Konflikt geraten könnten.

In der Praxis ist ein Beitritt nicht nur eine Frage der Annahme neuer europäischer Gesetze. Es erfordert auch den Abbau oder die Überarbeitung von Teilen des rechtlichen Netzwerks, das aus früheren geopolitischen Beziehungen geerbt wurde.

Die Sicherheitskomponente ist ebenso konkret. Die Ukraine muss eine nationale Strategie und einen Aktionsplan gegen die Schmuggel und den illegalen Handel mit Schusswaffen, Munition und Sprengstoffen verabschieden. Der Plan muss verantwortliche Institutionen, Fristen und Finanzierungsquellen identifizieren – und tatsächliche Fortschritte bei der Umsetzung nachweisen.

Hier wird die politische Sprache der „europäischen Integration“ zu institutioneller Arbeit.

Einem Beitrittskandidaten wird nicht nur abverlangt, die Angleichung an die EU zu erklären, sondern zu beweisen, dass seine Exportkontrollen, Investitionsprüfungen, internationalen Abkommen und Waffenhandelssysteme innerhalb des Sicherheitsumfelds der Union funktionieren können.

Das neue Erweiterungsmodell wird sichtbar

Jahrelang wurde die EU-Erweiterung oft zuerst als politisches Projekt und dann als wirtschaftlicher Prozess diskutiert. Die aktuellen Verhandlungen deuten auf ein stärker segmentiertes Modell hin.

Die Sechs-Cluster-Methodik unterteilt den Beitrittsprozess bereits in große Politikblöcke. Die Politik rund um die ukrainischen Verhandlungen fügt nun eine weitere Ebene hinzu: Nicht alle Cluster haben das gleiche politische Gewicht für die Mitgliedstaaten.

Außen- und Sicherheitspolitik kann vorankommen, weil ein breites strategisches Interesse daran besteht, die Ukraine näher an die Außen- und Verteidigungsstrukturen der EU heranzuführen. Der Zugang zum Binnenmarkt ist eine ganz andere Sache.

Dieser Unterschied ist wichtig, weil er das Tempo des gesamten Beitrittsprozesses bestimmen könnte.

Die Ukraine ist bereits tief in die europäische Sicherheit eingebunden. Ihre Verteidigungsindustrie, militärische Erfahrung und geopolitische Lage machen eine engere Angleichung an die Sicherheitsmechanismen der EU strategisch wertvoll. Der Block hat starke Gründe, diese Beziehung institutionalisierter und berechenbarer zu gestalten.

Die wirtschaftliche Integration führt zu anderen Berechnungen. Sie schafft Gewinner und Verlierer innerhalb der bestehenden Mitgliedstaaten. Sie wirft Fragen zu Wettbewerb, Agrarunterstützung, Marktzugang und der Verteilung gemeinsamer Mittel auf.

Ein und dasselbe Land kann daher gleichzeitig als strategisch unverzichtbar und wirtschaftlich störend angesehen werden.

Diese Spannung wird voraussichtlich im Zentrum der Verhandlungen bleiben.

Frankreich und Polen weisen auf ein breiteres Problem hin

Es wäre zu einfach, die Verzögerungen nur einer ungarischen Regierung zuzuschreiben.

Budapest war das sichtbarste Hindernis, aber Bedenken hinsichtlich des Tempos der gleichzeitigen Öffnung mehrerer Cluster gab es auch in anderen Hauptstädten, darunter Paris und Warschau. Ihre Vorsicht weist auf ein breiteres Problem hin: Bei der Erweiterung geht es nicht nur darum, ob die Beitrittskandidaten bereit sind, beizutreten. Es geht auch darum, ob die bestehenden Mitglieder glauben, dass die Union bereit ist, sie aufzunehmen.

Die Größe der Ukraine macht diese Frage unmöglich zu ignorieren.

Der Binnenmarkt und die Agrarpolitik sind keine abstrakten Kapitel. Sie sind Systeme, die wirtschaftliche Chancen und finanzielle Unterstützung in der gesamten Union verteilen. Ein Land mit einem großen Agrarsektor und einer bedeutenden industriellen Basis würde diese Strukturen nicht ohne Konsequenzen für die bestehenden Mitglieder betreten.

Deshalb kann Cluster 6 vorankommen, während Cluster 2 feststeckt.

Der Gegensatz ist kein verfahrenstechnischer Zufall. Es ist die sich abzeichnende politische Geografie der Erweiterung.

Moldau bewegt sich parallel zur Ukraine – aber die Politik ist anders

Die Entscheidung bewahrt auch die parallele Bewegung Moldaus durch den Verhandlungsprozess. Beide Länder sind in die Eröffnung von Cluster 6 einbezogen, was die breitere Synchronisierung ihrer Beitrittspfade aufrechterhält.

Doch die politischen Dynamiken rund um die beiden Kandidaten sind nicht identisch. Die Verhandlungen der Ukraine werden geprägt vom Umfang ihrer Wirtschaft, ihrer sicherheitspolitischen Rolle im Krieg und der unmittelbaren strategischen Bedeutung, die sie für Europa hat. Der Weg Moldaus verläuft in einem anderen politischen und wirtschaftlichen Kontext.

Vorerst ermöglicht die gemeinsame Bewegung der EU, einen kohärenten östlichen Erweiterungsrahmen aufrechtzuerhalten, ohne so zu tun, als ob jedes zukünftige Verhandlungskapitel die gleichen Streitigkeiten hervorrufen würde.

Diese Unterscheidung könnte im weiteren Verlauf des Prozesses immer wichtiger werden.

Sicherheitsangleichung vor wirtschaftlicher Integration

Die Eröffnung von Cluster 6 ist daher sowohl ein Erfolg als auch eine Warnung für Kiew.

Die Ukraine hält den Beitrittsprozess in Bewegung. Die politische Blockade hat die Verhandlungen nicht eingefroren, und der Wechsel in Budapest schuf Raum für Fortschritte, die unter Orbán unmöglich gewesen waren.

Aber der Preis für die Aufrechterhaltung der Dynamik war ein Rückzug von der Idee, alle verbleibenden Cluster in einem beschleunigten Paket zu öffnen.

Die nächste Phase wird langsamer, technischer und stärker nationalen Interessen ausgesetzt sein.

Die Ukraine kann sich schnell den außenpolitischen und sicherheitspolitischen Systemen der EU annähern, während sie viel länger auf den Zugang zu den Strukturen warten muss, die die wirtschaftlichen Interessen der Mitgliedstaaten selbst betreffen. Das ist kein Widerspruch im aktuellen Erweiterungsprozess. Es könnte sein prägendes Merkmal sein.

Europa ist bereit, die Ukraine näher an seinen strategischen Perimeter heranzuführen.