EU-Gesetz für bezahlbares Wohnen: Wie Brüssel Airbnb und Zweitwohnungen eindämmen will

Die Kommission beansprucht nicht die Befugnis, die Wohnungspolitik in der gesamten Union vorzugeben. Die EU hat keine direkte Zuständigkeit für den Bau von Wohnungen oder die Einführung von Mietpreisbindungen.

Stattdessen würde das vorgeschlagene Gesetz die Umstände definieren, unter denen nationale, regionale und kommunale Behörden bestimmte Nutzungen von Wohnimmobilien einschränken könnten, ohne mit den Binnenmarkt-, Wettbewerbs- und Antidiskriminierungsregeln der EU in Konflikt zu geraten.

Der Mechanismus ist bewusst restriktiv angelegt.

Eine Stadt, die ein Gebiet als von "residential stress" betroffen ausweisen will, müsste einen zweistufigen Test erfüllen. Zuerst kommt die Bezahlbarkeit. Der durchschnittliche Kaufpreis in dem Gebiet müsste mindestens acht Jahren des mittleren verfügbaren Haushaltseinkommens entsprechen oder ein Preis-Einkommens-Verhältnis von 10 oder mehr erreichen, in Fällen, in denen auf die historische Anforderung verzichtet werden könnte.

Das allein würde nicht ausreichen. Das Preis-Einkommens-Verhältnis müsste zudem über das vergangene Jahrzehnt kontinuierlich gestiegen sein, während Prognosen darauf hindeuten müssten, dass sich der Druck auf den Wohnungsmarkt in den folgenden drei Jahren wahrscheinlich nicht abschwächen wird.

Die zweite Hürde ist die Kausalität.

Die Behörden müssten objektive Belege dafür vorlegen, dass Kurzzeitvermietungen oder der Erwerb von Zweitwohnungen die Verfügbarkeit und Bezahlbarkeit von Wohnraum in dem Gebiet mindestens drei aufeinanderfolgende Jahre vor der Einführung von Beschränkungen beeinträchtigt haben.

Dieser Teil macht aus dem Vorschlag eine regulatorische Methodik statt einer politischen Erklärung. Eine Kommune könnte nicht einfach argumentieren, der Tourismus habe das Wohnen teuer gemacht. Sie müsste das Ausmaß und die Dauerhaftigkeit des Problems belegen und einen messbaren Zusammenhang mit den Nutzungsformen von Eigentum herstellen, die sie einzuschränken beabsichtigt.

Die Kommission schlägt vor, Einkommensdaten von Eurostat zusammen mit Immobilienpreisdaten von Mapadomo heranzuziehen, um die relevante Beweisgrundlage zu schaffen.

Von kommunalen Verboten zu einem europäischen Regelwerk

Die politische Bedeutung dieses Ansatzes liegt zum Teil in dem, was er nicht tut.

Barcelona, Paris und Venedig haben bereits unterschiedliche Formen des Eingreifens gegen Touristenunterkünfte verfolgt. Barcelona hat Pläne angekündigt, bis 2028 die Lizenzen für Touristenwohnungen abzuschaffen, während andere Städte eigene Beschränkungen erlassen haben. Die daraus entstandene Landschaft ist zersplittert, da lokale Behörden und Plattformen über die Grenzen kommunaler Befugnisse streiten.

Das Gesetz für bezahlbares Wohnen würde diese Unterschiede nicht beseitigen. Es würde eine gemeinsame rechtliche Architektur um sie herum schaffen.

Für die Städte verändert das die Art der Auseinandersetzung. Statt eine politisch bestimmte Beschränkung gegen eine Anfechtung zu verteidigen, die auf EU-Marktfreiheiten gestützt ist, könnte sich eine Kommune auf einen europäischen Rahmen berufen, der die für ein Eingreifen erforderlichen Nachweise festlegt.

Zu den vorgeschlagenen Beschränkungen könnten Obergrenzen für die Gesamtzahl der Kurzzeitvermietungen in bestimmten Zonen, ein Einfrieren neuer Genehmigungen, gezielte Verbote sowie Einschränkungen des Erwerbs oder der Nutzung von Wohnimmobilien gehören, die nicht als Hauptwohnsitz dienen sollen.

Die Maßnahmen müssten jedoch geografisch auf das beschränkt bleiben, was als notwendig gilt. Sie müssten vor ihrem Inkrafttreten veröffentlicht werden, dürften keine Rückwirkung entfalten und müssten mindestens alle fünf Jahre turnusmäßig überprüft werden.

Das schafft eher ein europäisches Modell ordnungsgemäßer Verfahren für kommunale Eingriffe in den Wohnungsmarkt als eine zentralisierte Wohnungspolitik.

Warum Airbnb nur ein Teil der Geschichte ist

Die unmittelbare Marktreaktion konzentrierte sich auf die Branche der Kurzzeitvermietung. Die Airbnb-Aktie fiel nach der Ankündigung um etwa 3 Prozent. Airbnb und der Branchenverband Computer & Communications Industry Association Europe argumentierten, dem Vorschlag fehle eine unabhängige Aufsicht, und er gehe nicht auf das ein, was sie als das eigentliche Problem bezeichnen: zu wenig Wohnungsbau, zu wenig Angebot und zu wenig Sanierung.

Eigentümer haben einen anderen Einwand vorgebracht. Die International Union of Property Owners hat einen starken Schutz der Eigentumsrechte gefordert und davor gewarnt, Kurzzeitvermietungen und Zweitwohnungen so zu behandeln, als seien sie dasselbe Problem.

Diese Einwände verweisen auf eine der wichtigsten Unterscheidungen des Vorschlags.

Die Kommission behandelt nicht jeden Eigentümer als potenziellen gewerblichen Betreiber. Wer seine eigene Hauptwohnung gelegentlich vermietet, ist ausdrücklich vor den auf gewerbliche Tätigkeit gerichteten Beschränkungen geschützt.

Ziel ist die Umwandlung von Wohnimmobilien in ein Investitionsgeschäft großen Maßstabs: Betreiber mit mehreren Einheiten, der Erwerb von Zweitwohnungen und kommerzielle Portfolios von Kurzzeitvermietungen.

Diese Unterscheidung erlaubt es Brüssel, den Eingriff an der Nutzung und der wirtschaftlichen Funktion von Eigentum festzumachen statt am Eigentum selbst. Die Hauptwohnung einer Person bleibt eine geschützte Kategorie; ein Portfolio von Wohneinheiten, das vor allem für kurzfristige gewerbliche Renditen betrieben wird, kann unter kommunale Beschränkungen fallen, wenn die vorgeschriebenen Bedingungen erfüllt sind.

Es ist eine bedeutende Grenzziehung, weil sie versucht, private Eigentumsrechte mit dem öffentlichen Interesse an einem Wohnungsbestand für Menschen, die tatsächlich in einer Stadt leben, in Einklang zu bringen.

Das Drei-Jahre-Problem

Für die Kommunen jedoch könnten dieselben Nachweisanforderungen, die die rechtliche Position stärken, vorbeugendes Handeln erschweren.

Der Rat der Gemeinden und Regionen Europas hat die gemeinsame rechtliche Absicherung durch die EU begrüßt, aber gewarnt, dass die Pflicht, eine drei Jahre zurückreichende Kausalität nachzuweisen, ein Eingreifen verzögern könnte.

Diese Sorge legt eine grundlegende Spannung im Modell der Kommission offen.

Wohnungsmärkte können sich schneller verschlechtern, als statistische und rechtliche Verfahren Kausalität belegen können. Bis eine Stadt drei Jahre nachteiliger Auswirkungen von Kurzzeitvermietungen oder dem Erwerb von Zweitwohnungen nachweisen kann, hat sich der Wohnungsmarkt, den sie zu schützen versucht, möglicherweise bereits erheblich verändert.

Doch würde die Streichung der Nachweispflicht genau jene Unsicherheit wiederherstellen, die das Gesetz auflösen soll.

Die Kommission versucht daher, zwei Probleme zugleich zu lösen: den Städten genügend Befugnisse zum Handeln zu geben und zugleich zu verhindern, dass Wohnungsbeschränkungen zu willkürlichen Hindernissen für den Binnenmarkt werden.

Das Ergebnis ist ein Rahmen, der messbares Marktversagen politischem Ermessen vorzieht.

Wohnungspolitik trifft auf den Binnenmarkt

Die tiefergehende Verschiebung betrifft den Umgang mit Wohnimmobilien innerhalb des europäischen Marktes.

Der Binnenmarkt wurde bisher im Allgemeinen mit dem Abbau von Hindernissen für den Verkehr von Kapital, Dienstleistungen und wirtschaftlicher Tätigkeit verbunden. Die Wohnungskrise wirft eine andere Frage auf: Was geschieht, wenn die gewerbliche Nutzung eines Vermögenswerts die Verfügbarkeit der sozialen Infrastruktur ringsum untergräbt?

Das vorgeschlagene Gesetz gibt Brüssel eine Möglichkeit, diese Spannung anzuerkennen, ohne den Binnenmarkt aufzugeben.

Wohnraum bleibt Privateigentum. Investitionen bleiben möglich. Tourismus bleibt möglich. Doch in ausgewiesenen Gebieten, in denen sich Bezahlbarkeit und Verfügbarkeit ausreichend verschlechtert haben, könnte die gewerbliche Nutzung von Wohnimmobilien an Bedingungen geknüpft werden.

Das ist ein begrenzterer Eingriff als zentrale Preisbindungen, aber möglicherweise ein bedeutenderer Präzedenzfall.

Es verändert auch die rechtliche Kalkulation für digitale Plattformen. Die bestehende EU-Verordnung über Kurzzeitvermietungen legt bereits Registrierungs-, Datenteilungs- und Überprüfungspflichten für Inserate fest. Nach dem vorgeschlagenen Gesetz müssten Städte diesen Rahmen umsetzen, bevor sie die neuen Befugnisse nutzen könnten.

Für die Plattformen bedeutet das, dass die regulatorische Architektur nicht mehr nur eine Sammlung lokaler Lizenzsysteme ist. Registrierung und Daten werden Teil des Nachweissystems, mit dem Beschränkungen begründet werden können.

Für die Stadtbehörden wird dieselbe Dateninfrastruktur zu einer Form rechtlichen Schutzes.

Das Angebotsproblem bleibt

Es gibt Grenzen dessen, was Regulierung erreichen kann.

Die Einschränkung gewerblicher Kurzzeitvermietungen kann beeinflussen, wie der bestehende Wohnungsbestand genutzt wird, aber sie kann nicht aus sich heraus neuen Wohnraum schaffen. Die Kritik der Branche, dass Angebot, Bau und Sanierung weiterhin zentral für die Krise sind, verweist auf ein Problem außerhalb des Anwendungsbereichs des vorgeschlagenen rechtlichen Mechanismus.

Die Kommission befasst sich damit mit der Verteilung des vorhandenen Wohnraums und nicht mit der Lösung des strukturellen Wohnungsmangels selbst.

Diese Unterscheidung wird wichtig, wenn das Gesetzgebungsverfahren in die Verhandlungen geht. Ein Rahmen, der Beschränkungen rechtlich besser absichert, kann die Anreize rund um Touristenvermietungen und Zweitwohnungen verändern, doch der zugrunde liegende Mangel wird weiterhin von Bau und Stadtplanung abhängen.

Der Entwurf geht nun an das Europäische Parlament und den Rat der Europäischen Union, wo vor der Annahme über seine endgültigen Bestimmungen verhandelt wird. Seine Bedeutung wird nicht nur davon abhängen, wie die beiden Institutionen den Text ändern, sondern auch davon, ob der endgültige Rahmen das Gleichgewicht zwischen Nachweisen, lokalem Ermessen und Binnenmarktrechten wahrt.